咫尺天涯:台灣南海政策的前世與今生

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新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情未歇,南海議題已再度成為各方政治角力場,近期南海周遭不論是中國大陸、越南、菲律賓、馬來西亞、印尼,都涉入相關爭議與摩擦,唯獨台灣似乎仍靜悄悄、保留場邊觀看的視角。

事實上,台灣政府也對這件事情有所表述,甚至是低調行動,例如台灣海軍敦睦艦隊曾在3月底、4月初時前往南海太平島、東沙島周遭「演練」,而台灣外交部也在時隔近一年後,於2020年4月24日發布新聞稿,稱「南海諸島屬於中華民國領土,我國對南海諸島及其相關海域享有國際法及海洋法上的權利,不容置疑」,呼籲各方克制。

這次台灣的抗議或者軍事行動,在南海周遭各方相較之下,都是比較弱的,尤其若考慮到其他國家(如越南)大肆發動傳媒與外交戰談論南海議題,台灣顯得更為低調。究竟為何如此?要理解台灣的動作,或許能夠從回溯歷屆台灣政府的南海政策與決策機制,找到答案。

1947年中華民國內政部公布的《南海諸島位置圖》,在該海域劃有11段線。(資料圖片)

台灣與南海:從粵瓊行政區到蛔蟲防治

很多人不知道,儘管台灣政府轄下南沙群島與東沙群島的門牌是高雄市旗津區中興裏,但高雄市乃是「代管」性質,並不是真的領有南海,在台灣的行政區劃中,南海乃是分別隸屬廣東省(東沙群島)以及海南特別行政區(西沙、南沙群島),這就像金門、馬祖並不屬於台灣省,而自有福建省建制一樣。

行政區劃之外,台灣的南海政策也有一幅路徑圖可以呈現。在兩蔣時期,台灣沒有特別的南海政策,台灣對南海的主張是源自於1947年中華民國內政部出版的《南海諸島位置圖》,也就是「十一段線」(又稱U型線)範疇,但台灣並無力控制整個U型線,尤其1950年解放軍攻佔海南島、10萬國民黨軍隊撤退台灣後,原本以海南為基地的南海控制能力就萎縮許多,冷戰初期台灣對南海的經營,除了駐守少數島嶼外,就是延續1946年以來的採集資源政策。

1960年,台行政院退輔會成立海洋資源開發處,1967年改稱南海資源開發所,早期台灣到南海採集磷礦、海人草、海蔘、魚苗等。尤其是海人草,在1971年由台灣藥廠成功與煉製出能夠驅除兒童寄生蟲的「凱山錠」藥片,藥效較香港的小兒「鷓鴣菜」更佳,使台灣兒童蛔蟲感染率自75%降至0.3%。可以說,台灣的衛生現代化,跟南海資源密不可分。

1993年第一次汪辜會談前夕,台灣公布《南海政策綱領》。(資料圖片)

《南海政策綱領》背景:中越大張旗鼓 台北偃旗息鼓

1970年代,面對許多1940年代末期由國民政府命名的島嶼遭到菲律賓與南越侵佔時,當時實力並不遜於菲、越的台灣並沒有比較激進的守護作為,也許這與當時中國代表權在國際政治的鬥爭趨於白熱化、台北並不願意與友邦過度爭執有關;而整個兩蔣統治期間,解放軍分別與南越、統一後的越南打了海戰,並進駐西沙與南沙群島。至於中沙群島的黃岩島(台灣早期稱民主礁),台灣在1958年代還實質控制,但此後失去掌控權。

到了1990年代,台灣步入民主化,在對外政策上亦有所轉變,除了前總統李登輝提出「務實外交」,台灣政府並在1993年兩岸辜汪會談前夕頒訂《南海政策綱領》,主要重點在於強調南海東、西、南、中「四沙群島」皆為領土,同時整個南海海域為其「歷史性水域」。

在《南海政策綱領》之下,台灣打算推動「土地測繪與登記」、「籌開南海問題國際研討會或兩岸及港澳多邊會議」、以及配合《國統綱領》研究兩岸涉及南海問題有關事項等。軍事上,李登輝卸任前的重大轉折是將駐守南海島嶼的海軍陸戰隊,替換成海巡署隊員進駐,希望能夠降低區域緊張情勢,惟此舉並未得到區域內任何一方的仿效,也因為兩岸關係在1995年以後迅速變差,《政綱》中列舉兩岸合作的諸多內容幾乎沒有實施的可能性。

陳水扁任內將東沙群島建設成東沙環礁國家公園,東沙群島與香港的距離比台灣更近。(東沙環礁國家公園提供)

機場跑道與「南沙倡議」

由於面臨立法院泛藍多數的制肘,前總統陳水扁任期對外經營着力甚多,2000年他甫上台即於年底親自視察東沙島,此後在2002年大陸與東盟簽訂《南海各方行為宣言》後,台內政部長余政憲於年底登東沙島,並在翌年(2003年)登太平島宣示主權。

進入第二任期後,《南海政策綱領》在2005年12月15日由民進黨政府停止適用、不久後2006年2月27日陳水扁也於國安會裁示《國統綱領》終止適用。2005年底陳水扁政府開始修建南沙太平島機場,當時「太平計劃」動用第二預備金與標餘款,而非循預算法案程序頗受爭議。1150米長的機場在2007年底完工後,2008年大選前一個月,陳水扁並搭機登上南沙太平島視察,發表「南沙倡議」(Spratly Initiative),包含接受中國大陸與東盟的「南海各方行為宣言」,並希望參加「南海行為準則」。

「南沙倡議」整體內容多着重在生態保育上,陳水扁當時提到「站在太平島眺望無邊無涯的天空與海洋,更顯得人類存在的渺小,上天賜給我們如此美麗的海洋樂園不是要讓我們去侵佔、去掠奪,而是要好好的珍惜與保育,這就是「南沙倡議」所代表的精神」。數天後陳水扁再度訪視已於2007年成立為國家公園的東沙島,重申「和平」、「生態」與「合作」才是「南海」共同的未來。

東海的複製品?南海挖石油與「南海和平倡議」

前總統馬英九執政8年內,早期的南海政策比較偏向資源開發,直到中後期才轉為軍事建設與主權說明。2008年馬英九競選政策為「藍色革命,海洋興國」,由此確立「主權在我、擱置爭議、和平互惠、共同開發」的南海政策原則,2008年他上任後兩岸公營石油公司旋即合作開發南海北部的「台潮石油合約」礦區,後台經濟部在2010年5月召集「東海資源開發小組及南海資源開發小組」會議,指示公營的中油公司立即提出「劃定太平島新礦區」的申請,台灣中油公司隨即在2010年6月提出申請,總面積13萬7381平方公里。

2016年1月28日,馬英九使用太平島上的郵筒投遞信件。(AFP)

2012年8月,馬英九大動作提出「東海和平倡議」,希望解決他自認最擅長的兩岸與日本之間的釣魚島爭議,同月馬政府也將4門40毫米快炮與4門120毫米迫擊炮連同彈藥,分裝在7輛AAV7兩棲突擊車中以搶灘方式送至南海太平島,並在同年默許國民黨立法委員林郁方偕同台灣媒體前往太平島採訪海巡官兵實彈射擊;2013年在南沙太平島建立可停泊萬噸軍艦的L型碼頭,並將該島機場延伸至1500米。2014年4月甚至舉行「衛疆作戰」的規復作戰實兵演練,模擬一旦太平島被攻佔,要如何奪回。

馬政府後期則着重於在南海複製東海經驗,2015年5月26日提出「南海和平倡議」,呼籲相關各方應自我克制,維持南海區域和平穩定現狀;2016年3月21日繼而發布「南海政策說帖」,大篇幅描繪南沙太平島有飲用水、可種植蔬菜,並非礁,也重申1947年《南海諸島位置圖》有效,「南海諸島為我國固有之疆域」,與陳水扁相同,馬英九並在卸任前不久,不顧美國的不悦,親自登上太平島宣示主權。

南海仲裁案與新南向夾殺下 失聲的蔡政府

2016年7月12日菲律賓控告荷蘭海牙國際法院的「南海仲裁案」宣布判決,甫接任總統的蔡英文旋即於7月19日提出「四點原則」和「五項做法」,雖然稱「南海諸島屬於中華民國領土」,卻也強調「相關國家有義務維護南海航行和飛越自由」,「請外交部和相關國家加強對話溝通,協商尋求合作共識」,最後還提及「台灣將會在和平、人道、生態及永續的價值之上,持續維護南海航行和飛越自由」,顯然在論述上繞回了陳水扁執政末期的說法。

觀察蔡英文任內南海政策,可注意台外交部官網的「南海諸島之主權聲明及投書」專區,有趣的是,從2011年開始記錄的專區,最後一次更新是2016年12月,而從2017年到2020年,外交部都僅有少量提到南海議題,並沒有展現出如越南、大陸、菲律賓等大肆填海造陸的作為,同時在全力推進新南向政策的前提下,台灣並未與東南亞國家過多地爭論南海。

2018年2月21日,韓國油商SK Innovation公司宣告在南海東沙島周圍發現石油(合作方為大陸的中國海洋石油),SK Innovation官網表示在不添加特殊設備抽取情況下,每日出油量已有3750桶,韓國緊貼台灣控制的東沙群島外緣開採石油,卻未見台灣高層提出反制措施,當時也少有人注意。

對於韓國石油公司SK Innovation在台灣控制的東沙島外挖石油,蔡英文政府並未有任何動作。(SK Innovation提供)

同年6月,台媒報道綠營軍事智庫建議將太平島租借給美國,民進黨立委王定宇評為「省錢又安全」,引來大陸國防部發言人吳謙批判「這種想法非常危險」,後來台外交部兩度澄清租借說乃是「不實說法」,甚至提供簡體版聲明,稱「如果閲讀正體字有困難,請參閲簡體字版如下」。

2020 台灣怎麼在南海贏?

「2020台灣要贏」,是蔡英文團隊打出的競選連任口號,也憑此成功獲取817萬票勝選,然而在南海局勢上,台灣究竟該怎麼贏?目前仍聽不到蔡政府的說法。近日台灣國安局長邱國正在立法院表示,美軍進入西沙群島海域對台灣確實帶來壓力,由於西沙現為中國大陸控制,這個說法也造成民進黨政府主權範圍定位的遐想空間,但是僅有如此顯然不夠。

2018年至2019年面對高雄市巨額負債,韓國瑜提出太平島附近海域若開採石油,高雄市要分一杯羹、甚至是太平島變成上市公司,這些議題都遭到綠營訕笑,成為「草包」印象的烙印,但這同時也反映,綠營心目中的南海與太平島,並不是一個非常重要、必須要大力經營的地方。

回過頭來說,放眼蔡英文提出的南海「四點原則」、「五項做法」,大多寄希望於外界各方,而不是着力於自己,但在無法參與《南海行為準則》協商下,蔡政府的南海政策顯得相當「留白」,而這其實並不是一種真實的「美感」,因為國際社會並不會注意、更不會讚揚台灣的沉靜。

面對日益激烈的南海局勢,民進黨政府的南海政策應該與立場積極的新南向政策看齊,而不是維持目前人民不在乎、政府不主動的態度,唯有在新南向政策中加入南海政策,才能避免南海成為對台灣而言宛若雞肋、又去敏感化的存在,也才能擺脱咫尺天涯的困境。



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