【港版國安法】填補國安漏洞 香港才有更大政治空間

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今年的全國人大會議審議《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》成為一項重要議程,一經通過,全國人大常委會將結合香港具體情況,主要針對分裂國家、顛覆國家政權、組織實施恐怖活動、外國干預四類最突出的行為和活動進行立法,加入《基本法》附件三,在香港公布實施。在反修例風波即將滿一周年之際,事件在香港引發廣泛關注和爭議。

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雖說國家安全是香港無法迴避的議題,反修例風波更暴露出香港的國安隱患,但由中央主動出手,不再繼續坐等香港自行就《基本法》第23條立法,並非最佳選擇。

長期以來,香港社會討論國家安全議題時都習慣於意識形態化,連作為憲制義務的第23條立法都常年遭到強烈抵觸,遑論是中央繞開香港,直接制定「港版國安法」,必然會引起較大的反彈情緒。

自上周四(5月21日)晚全國人大宣布要制定「港版國安法」以來,社會上普遍存在疑慮和擔憂,次日港股暴跌正好說明了民間情緒。泛民各個團隊均批評中央違反政治承諾,將香港「一國兩制」變為「一國一制」。

換位思考 消除「一國一制」心魔

坦白說,目前社會輿論尤其是泛民的反應很正常。多年以來,不管是出於意識形態因素,還是由於內地治理體系和治理能力不夠現代化,不少香港人難以認同內地的法治和人權狀況,是一個不容迴避的事實。站在他們的角度來看「港版國安法」,難免擔心會損害香港的法治和人權,加上許多港人缺乏國家民族認同,習慣於以「兩制」來抗拒「一國」,未意識到「一國」與「兩制」根本上是一體的,對國安議題缺乏體認,故對他們來說,「港版國安法」難逃壓縮香港政治空間的嫌疑。

然而,許多事情不能只從一方的視角來看,否則可能陷入「不識廬山真面目,只緣身在此山中」的困境。港人如果願意換位思考,從中央的視角來看,會發現「港版國安法」不僅絕無可能終結「一國兩制」,讓香港變為「一國一制」,而且有較大可能因為填補香港在國家安全領域的漏洞,進而有效紓緩中央長久以來對香港的國安焦慮,給香港帶來更大的政治空間,為港人念茲在茲的重啟政治體制改革提供條件和機會。

為何這樣說?回答之前,要先認識「一國兩制」下的央港關係是何種關係。雖說《基本法》賦予香港很大自主權,讓香港不同於內地任何城市,但央港關係本質上還是一種央地關係,是授權和被授權的關係,這點從《基本法》即可看出。

《基本法》不是港人自己制定的法律,而是中央依據憲法制定的法律。《基本法》第1條、第2條、第12條既規定「香港特別行政區是中華人民共和國不可分離的部份」,香港直轄於中央政府,又列明香港的「高度自治」源自全國人大授權。

央港關係本質上還是一種央地關係,是授權和被授權的關係,這點從《基本法》即可看出。(資料圖片)

務實溝通 重新創造政改條件

拋開價值觀之爭不談,從政治現實主義來看,對於授權和被授權關係下的央地關係而言,作為被授權的地方,能獲得多大程度的授權,在根本上取決於地方能獲得中央多少信任、能否有效回應中央的核心關切。倘若被授權的地方能在央地關係框架下務實理性地和中央溝通,有效回應中央的核心關切,自然能獲得後者的信任,進而獲得更大授權,反之,如果被授權的地方遲遲不能回應中央的核心關切,損害彼此的互信,必然會加深中央的焦慮,進而制約中央對地方的授權空間。

具體到今天的央港關係,雖然在中央授權下,《基本法》已經對中央和香港的事權進行了劃分,如國防、外交專屬於中央,香港有財政獨立、司法終審權,但又有不少權力同時和中央、香港有關。比如,特首的產生既要經過香港本地的選舉,不論是現在的選舉委員會選舉還是《基本法》承諾的普選,又要獲得中央的任命。這其實存在隱性張力,當香港本地選舉的特首人選不符合中央期望時,必然產生矛盾乃至憲制危機。過去多年之所以尚未出現憲制危機,是因為迄今為止,香港本地選舉的特首人選至少在維護「一國兩制」上能獲得中央的信任和支持。而中央之所以在香港政改議題被指保守,如2014年人大「831」決定連落三閘,與香港社會的普遍期望差距過大,歸根結柢是因為中央擔心一旦完全放開,恐將選出不符期望的特首人選,釀成憲制危機,故在香港政改議題上多有顧慮。

那麼,中央治港的期望或者說核心關切又是什麼?按照中央長期以來的說法,簡單說就是「國家主權、安全、發展利益」。其中,主權、安全利益是前提條件,是為了確保香港在「一國兩制」下有一個安全穩定的社會環境,以追求和實現發展利益。這是中央治港核心關切,所有政策都為之服務,若既有政策或思路不能達成這一目標,那就只能改變,但不論怎麼變,都肯定在「一國兩制」框架下。部份港人批評中央要將香港變為「一國一制」,既是對香港現實和中央治港政策的意識形態化認知,又是對香港在整個國家發展大局中獨特角色的無知。道理非常簡單,香港「一國兩制」實踐事關國家的政治承諾、解決台灣問題的示範效應和國家改革開放大局,中央只會完善和發展香港「一國兩制」,讓香港不斷發揮「兩制」優勢,實現自身繁榮穩定的同時,推動國家復興大業,絕對不可能反其道而行之,自毀長城。

韓正日前會見港澳政協委員時指,明白香港社會對立法有擔心,但「港版國安法」只針對少數人,以保護香港營商環境及大多數市民日常生活。(影片截圖)

事實上,今次全國人大宣布要制定「港版國安法」後,已經通過港澳辦、中聯辦、港府、港區代表委員等多方向港人派發定心丸,反覆解釋針對的是極少數嚴重危害國家安全的行為,不僅不會影響港人既有合法權利、自由,反而會讓港人的合法權利、自由在安全環境下得到更好保障。上周六(5月23日),主管港澳事務的國務院副總理韓正接見港區政協委員時指,明白香港社會對立法有擔心,但「港版國安法」只針對少數人,以保護香港營商環境及大多數市民日常生活。香港存在很多經濟社會的深層次問題,例如房屋改革等,惟需要穩定的社會環境處理。

中央之所以在明白香港社會心存擔憂、繞開香港主動立法並非最佳選擇的情況下還要堅持推出「港版國安法」,根源是對香港重大國家安全的深深焦慮和擔憂。國家安全漏洞一直是橫亙在央港之間的心結,嚴重妨礙央港互信,制約香港拓展政治空間。在領土範圍內構建完整國家安全防護體系,本就是現代國家再正常不過的重大關切。對於中國這樣一個在鴉片戰爭後經歷長時間喪權辱國、內憂外患的國家來說,在國安議題上的關切,更是一件近乎政治正確的頭等大事。這也是為何當年《基本法》起草時就已經專門列出23條來維護國家安全。

回歸二十三年以來,香港維護國家安全的效果直接影響中央治港政策。回歸初期,中央治港特點是整體不介入,但因為2003年50萬港人示威反對23條立法,讓中央感到詫異和震驚,進而開始強化治港體系,改變治港政策,比如,通過人大釋法將香港政制改革程式由三部曲擴充為中央主導權更強的五部曲。後來隨着香港社會反對23條立法的情緒逐漸退潮,央港互信有所增進,中央在香港政改議題上展現更大彈性,如2007年決定2017年香港普選特首,2010年在2012年香港政制改革問題上,為民主黨提出的「普選區議會代表」方案大開綠燈,奠定當前香港政制的基礎。但近幾年來由於港獨思潮不斷興起,相繼發生佔中運動、旺角騷亂,令中央憂慮香港國安漏洞,進而在相當程度導致中央治港政策再度發生改變,更加注重維護「一國」。在去年反修例風波空前暴露香港國安漏洞後,更是讓中央下定決心出手立法。

解開心結 理性認識央港關係

現實政治不能只有激情或意識形態,處於被授權的地方,如若不能回應中央的核心關切,老是製造悲情或情緒化地為了反對而反對,終究無助於解決問題。「港版國安法」行將出台的事實,清楚說明港人應該理性認識央港關係,務實看待中央的國安焦慮以及中央所擁有的力量。香港與其繼續活在激情或意識形態之中的惡性循環,不如在已有條件下化被動為主動,善於「以小事大以智」,積極和中央溝通,爭取在盡可能照顧香港現實情況下填補國安漏洞,解開央港之間的國安議題心結,增加互信。如此,中央也沒有理由不展現彈性,授予香港更大政治空間。

上文刊登於第215期《香港01》周報(2020年5月25日)《填補國安漏洞 才有更大政治空間》。

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