【港版國安法】意料之中的迫不得已 為香港終結「不設防」

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全國人大開啟「港版國安法」立法進程,迅速在陸港兩地乃至全球引起不小震動。根據中國人大常委會副委員長王晨在第十三屆人大三次會議上所做的說明,「港版國安法」草案正文主要包含七個方面的內容,其中明確規定中央政府根據需要在香港特別行政區建立專門的國安執行機構,香港特別行政區行政長官應就特區履行維護國家安全職責,開展國家安全推廣教育,依法禁止危害國家安全的行為等情況,定期向中央政府提交報告。「港版國安法」將被列入《基本法》附件三,由香港特別行政區在本地公布實施。

「港版國安法」無疑是一個非常具衝擊力的中央政府主動管治行為,不可避免會引發爭議與質疑,已經有一些香港法律學者表示設立「港版國安法」是繞過《基本法》甚至是變相修改《基本法》的行為,還有人認為「港版國安法」與《基本法》第23條「自行立法」的要求相左。

專家表示,人大授權人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律,是依照憲法行使這一權力,具有充分的憲法依據。(資料圖片)

人大依據憲法出手

這就涉及到如何認識《基本法》的問題。《基本法》的立法目的是理解其中所有條款的重要出發點。中國法學會香港基本法澳門基本法研究會副會長兼秘書長林來梵指出,《基本法》序言第二段明確闡明了制定《基本法》的目的就是「為了維護國家的統一和領土完整,保持香港的繁榮和穩定」,這一表述的文字順序表明,制定《基本法》目的首先是「維護國家的統一和領土完整」。

香港自回歸以來,在國家安全方面一直處於「不設防」的狀態。2003年的50萬人大遊行,讓23條立法延宕至今。經過「佔中」運動、旺角騷亂等事件後,本土情結與分離主義在去年的反修例運動中達到頂峰。很顯然,如果「一國」的主權、國家安全和發展利益都受到威脅,中央對香港特區的管治失控,國家安全和社會穩定在香港受到嚴重威脅,那麼「一國兩制」將失去制度建構的意義。

由全國人大訂立「港版國安法」,就是要補齊香港的國安短板。《中國憲法》第31條規定,國家在必要時設立特別行政區,在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定;第62條14款規定,全國人民代表大會決定特別行政區的設立及其制度。

香港基本法澳門基本法研究會會員朱家健近日接受媒體採訪時表示,這次人大授權人大常委會就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制制定相關法律,就是依照憲法行使這一權力,具有充分的憲法依據。

《基本法》第23條的原文規定,特區「應自行立法」,「應」字表明23條立法是特區的一種憲制責任,而不是特區獨享的一種憲制權力。(路透社)

與23條並行不悖

至於「港版國安法」是否與《基本法》第23條衝突,仍然要回到對《基本法》的理解上。林來梵表示,23條放在《基本法》的第二章「中央和香港特別行政區的關係」中,立法目的旨在保障國家安全,而不是純粹香港一地的社會治安。換句話說,國家安全法立法工作,從來不是「香港特別行政區自治範圍」內的事。

《基本法》第23條的原文規定,特區「應自行立法」,「應」字表明23條立法是特區的一種憲制責任,而不是特區獨享的一種憲制權力。條文並無任何字眼規定國家安全的立法工作只能夠由特區自行立法解決,不能夠透過引入內地《國安法》解決。

香港回歸並成立特區已經二十三年,至今仍不能自行展開23條立法,可以毫不客氣地說是特區政府罔顧憲制責任。就香港目前的社會現實與政治現實而言,中央政府已經對香港自行立法23條不抱有太大信心,因此只能選擇另闢蹊徑。

北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍日前接受採訪時也表示,「港版國安法」不會取代23條,但它在23條立法沒有完成的情況下,可以緊急堵住香港的國家安全漏洞。「港版國安法」由中央直接立法,在國家安全的標準與執行力度上,其實都要高於《基本法》第23條。如果23條最終立法通過,表明香港特區政府根據中央國家安全立法精神的框架做出了一個跟進性的行為;即便23條立法不成功,中央政府也可以根據「港版國安法」來維護最緊要的國家安全利益。

「所以中央直接立法這一行動本身,就是在為香港23條立法的困境進行解套。至於香港是否跟進,港府最終會在23條立法的問題上展現出怎樣的能力,都不會讓香港問題成為中國的國家安全性漏洞。」田飛龍指出,中央先行立法建構了一個香港國家安全法律制度最權威的基礎,香港本地23條立法的跟進則可以在細節上、執行機制上更好地彌補這個體系的不足,二者共同構成香港維護國家安全的整體法律體系。

人大副委員長王晨解釋今次草案的原因時表示,去年香港發生修例風波,突顯香港對國家安全的風險,外國和境外勢力與反中亂港勢力勾結,甚至撐腰打氣,嚴重挑戰一國兩制的底線。(新華社)

必要性與緊迫性

維護國家安全是古往今來任何一個主權國家的首要責任,不論是社會主義中國,還是資本主義的歐美國家,概莫能外。即便是將個人自由視作價值本位的自由主義思潮,都無法否認政府在國家安全議題上的關鍵角色和所應承擔的安全責任。

香港社會長期意識形態化、污名化23條立法,導致香港這一憲制責任遲遲未能落實,其結果既嚴重妨礙央港互信,滋生北京對香港國家安全存在漏洞的擔憂。但即便如此,中央政府也曾給予香港充分的時間。2015年全國人大出台《國家安全法》,人大常委會法工委副主任鄭淑娜在新聞發布會上談及涉港澳內容,依然強調香港應根據《基本法》自行制定維護國家安全的法律,並特別點出「國家安全法並未列入《基本法》附件三」。

也就是說,2015年時,中央政府依然希望港府自行完成立法。2019年4月反修例運動爆發之前,來自北京的權威消息曾向《香港01》透露,中央在香港處理國安問題有多個選項,包括主動為《基本法》第23條釋法。相較於直接出手制定「港版國安法」,由人大釋法顯然相對柔性。只是中央政府的耐心有個前提條件,即香港社會能夠主動面對國家安全議題,積極和北京溝通協商,求同存異,早日解決問題。但近幾年來,香港的內部情況及所處的外部環境都發生了變化。去年反修例風波爆發後,少數激進示威者屢屢訴諸暴力甚至衝擊「一國」底線,「政治攬炒」、「暴力攬炒」和「經濟攬炒」興起,破壞街道和交通設施,衝擊中聯辦,焚燒國旗,污損國徽,令香港陷入「九七後最嚴峻的局面,『一國兩制』正受到最嚴峻的挑戰」。

外部環境方面,「世界百年未有之大變局」帶來整個國際體系的範式轉移,其內在邏輯包括財富權力的轉移、世界權力中心的轉移、民主自由價值觀遭遇挑戰、新一輪科技革命到來等,最明顯的表現則是中美從單一領域的博弈發展到今天的全面性對抗。香港問題的背後,是中美關係,是社會主義與資本主義,是兩股意識形態和價值觀的較量。反修例運動的偶然爆發,讓香港成為美國壓制中國發展的一張重要的牌。不管願不願意,香港已經不可避免地成為大變局的前沿陣地。

內外兩方面的變化,讓北京清楚認識到香港國家安全性漏洞的現實危害,相應的立法工作也就愈發顯得不可避免。

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四中全會精神落地

特別值得注意的是,去年10月底召開的中共十九屆四中全會,在決議中就「一國兩制」制度體系建設應該堅持什麼、完善什麼作出了具體部署,其中特別提出「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制,支持特別行政區強化執法力量」。

田飛龍認為,「港版國安法」是對十九屆四中全會提出的加強「一國兩制」制度體系建設有關論述的具體落實,是對十九屆四中全會的決定所體現出的法制精神的制度展開,是一個加強中央管治權在香港治理體系中具體制度落地的動作。「這一次中國人大關於『港版國安法』議案的標題『關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制』,與四中全會的決定所使用的表述完全相同,所以出台『港版國安法』其實就是把四中全會的決定轉化為國家具體法律制度的落實。」

更重要的是,「港版國安法」其實是給香港特區政府與香港社會提了一個醒:香港本地的制度如果離國家安全標準愈來愈遠,中央政府恐怕會被迫繼續推進其他安全領域的國家安全立法。田飛龍表示,中央政府一直非常樂意看到香港的自治力量對國家安全的當地語系化保護。「如果香港自治不幹活,或者抵制幹活,國家安全的法治責任就只能落在中央身上了。此次立法如此,未來的制度發展邏輯亦然。」

上文刊登於第215期《香港01》周報(2020年5月25日)《意料之中的迫不得已 為香港終結「不設防」》。

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