港版國安法｜劉兆佳：香港已近乎顛覆基地 港府建制派令中央失望
在反修例風波即將滿一周年之際，恐怕再也沒有什麼事情比全國人大宣布制定「港版國安法」更能在香港引發廣泛關注和爭議。實事求是地說，不再等待香港自行立法基本法23條，而是由北京直接出手，並非是中央政府一開始的本意。但在中美進入全面對抗的國際變局之下，經歷了去年延綿不絕的反修例運動，香港日益成為國家安全的重大隱患，同時也威脅到一國兩制的行穩致遠，這讓全國人大主動訂立「港版國安法」勢在必行。
該如何來理解這部「港版國安法」，其在法律邊界的界定上是否存在模糊地帶，具體法案出台後又該如何與香港已有的制度體系對接，全國港澳研究會副會長、香港中文大學榮休講座教授劉兆佳日前接受香港01採訪，就相關問題表達了自己的看法。本文為採訪第一篇（共兩篇）。
01：按照全國人大常委會副委員長王晨在十三屆三次人大會議上所做的「說明」，香港現行法律中一些源於回歸之前，本來可以用於維護國家安全的有關規定，長期處於「休眠」狀態。除了法律法規，香港特別行政區在維護國家安全的機構設置、力量配備和執法權力等方面存在明顯缺失，執法工作需要加強。總的看，香港基本法明確規定的23條立法有被長期「擱置」的風險，香港特別行政區現行法律的有關規定難以有效執行，維護國家安全的法律制度和執行機制都明顯存在不健全、不適應、不符合的「短板」問題。應該說，造成這些問題的原因有歷史的，也有現實的；現實的部分中，有香港自身的，也有外部的。從歷史和現實兩個維度看，該怎麼認識香港面臨的這些問題和風險？
劉兆佳：從整個香港的歷史來看，回歸過程當中英國人（對香港政治體制）的確做了很多手腳，主要是以維護人權為名修改了很多香港的法律，造成對國家安全的一些「綁架」。同時還改變了香港政治體系，在行政機關周邊建造了很多新的法律獨立機構，拿走了原來屬於行政機關的一些權力，使港府實施保護國家安全的工作面臨很多結構性的困難。當然，回歸二十多年來，香港特區政府為了改變這方面的現狀已經做了很多努力。
另外，香港的國安問題與回歸前治理體系的改變也有關係。回歸前，香港已經是政府在領導和控制着立法機關機關的局面，回歸前叫立法局，回歸後是立法會。港英政府認為行政機關要對立法機關負責，而且要在相當程度上尊重立法機關的意見，於是就製造了一些政治先例，目的是規範回歸後的行政機關。當時的這一舉動可能在香港人中形成了一些新的政治期望，就是行政機關要接受立法機關的監督等等。
現實中最麻煩的就是香港選舉制度，政治人物需要面對個人選民與團體選民，不得不回應各個群體的政治立場。特別是對於建制派來說，假如香港社會的民情、民意出現變化，比如說越來越明顯的反華、反共、反政府這種趨勢，造成社會上、政治上的撕裂程度越來越高，建制派出於選舉考慮不可能不受影響。假如要違背大多數人的意向，強行推行國家安全立法的話，建制派一定會遇到反對聲音，在選舉中會處於劣勢。他們當然不會做那些對自己政治利益有害的事情。
在這個意義上，特區政府就算想做，也沒有能力把（推進國安立法）這件事給做好。建制派議員為了不輸掉選舉，他們的思考方式與特區政府不同。港府2003年要推動23條立法，雖然也遭遇了香港社會反華、反共的激進情緒的抵制，但發展程度其實還沒有之後那麼高，特區政府本來可以勉強主導通過，但是到了最後很多政客出於政績、選票的考慮，臨陣脱逃，結果（導致23條立法）功敗垂成。這些政客臨陣脱逃就是因為他們發現（香港社會）有很多人反對國家安全立法。
在這個問題上，特區政府本身也有問題。當然，你可以說特區政府害怕民意反彈，同時特區政府也沒有辦法在立法會里面迫使建制派不要計較政治利益，來讓特區政府（舉行）立法公投。但從另一方面理解，我覺得特區政府本身一路以來對於國家、民族都缺乏足夠的勇氣和擔當來推動（國安立法）這個動作。
劉兆佳：我自己在政府體系裏那麼多年，一直以來我不覺得歷任特首與主要官員有那種要通過立法來維護國家安全利益的強烈意識，哪怕引起民意反彈也要解決這個問題的決心。當然也需要指出，中央也希望特區政府與特首能夠享有不錯的民望，這樣才能展現一國兩制的管治成效。何況不管誰作為特首，假如民意一直不高，中央政府也會對他有意見，甚至影響到他能不能做穩他的位置。
特區政府和建制派不敢處理國家安全立法問題，還在於他們對西方國家特別是美國的畏懼，他們害怕受到西方國家特別是美國一些制裁或者報復，更不願意得罪西方國家，（讓）香港與西方國家關係出現問題。他們一直以來都很相信，中央對於香港的定位，就是香港能夠作為中國與西方的橋樑，他們相信這是香港能夠維持一個國際大都會地位的原因。假如香港跟一些西方國家交惡，特別是美國，他們會擔心香港不再能發揮東西方橋樑的作用，香港在中央心中的地位就會受到損害，甚至擔憂一國兩制往後能不能繼續下去。所以他們中的很多人重視西方的輿論，不敢（得罪西方國家），西方國家政府與政客的一些批評往往會導致他們放棄香港的利益。
此外，他們中也有不少人深受西方影響，把孩子送到西方受教育，自己也經常到西方旅遊、探親等等。所以現在美國搞的這套所謂的「香港人權與民主法案」，對部分建制派人物確實有影響，比如他們的正常探親可能受到美國政府的制裁，凍結他們在美國的資產，不給他們發（美國）簽證，讓他們不能與美國做生意，甚至最後不能使用美國銀行的服務等等，他們對這種局面不可能不擔心。所以很多時候，西方國家（在目前的國際體系中所掌握）的權力，也讓他們（建制派）難以做好維護國家安全的工作。
01：從國家層面建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，不管從香港自身的現實來看，還是從中美新冷戰來看，都是必要的、緊迫的，最重要的是合法合理的。
劉兆佳：無論是民間也好，特區政府也好，建制派也好，反對派也好，都沒有一個強大的意願去維護國家安全和推動國家安全立法，有些人更加反對做這樣的事情，甚至認為香港沒有承擔維護國家安全的責任。但事實上，香港人要擔負起維護國家安全的責任，這本是一國兩制的基本原則，基本原則都體現不出來了，那香港很容易變成一個危害國家安全的基地，中央肯定不會容忍，就像鄧小平曾經說的，「如果把香港變成顛覆大陸社會主義的基地，中央就要干預」。
假如香港沒有出現港獨、分裂主義等傾向，沒有發生暴亂，沒有出現挑戰國家主權、挑戰中央權力和侮辱國家這種事情，假如中美關係良好，美國沒有插手香港事務、沒有要把香港變成一個遏制中國的棋子，假如這些問題都沒有發生，我想中央也不一定會主動出手，可能就讓這個不是太理想的狀況維持下去就算了。
劉兆佳：但現在已經到了不得不出手的狀況。如果香港不能負起（維護）國家安全的責任，那一國兩制的全面準確實施就談不上了，因為一國兩制的基礎是香港負起維護國家安全的責任，不能成為顛覆基地，沒有了這個基礎，香港的前路可能會越走越偏。現在要打破這個困局，恐怕只有中央出手，當然這樣做也變成對港人治港、高度自治的一個諷刺，為什麼呢？這些本來應該是香港人來做的，你手裏有那麼多的高度自治權，為什麼不履行國家安全的責任呢？所以今後中央政府除了自己出手之外，可能還要嚴格要求特區政府與香港愛國力量同中央一道，共同擔負起在今天看來越來越重要的維護國家安全的責任。
01：說到這裏，這一次通過人大出台「港版國安法」，而不是用政治逼迫的方式強行要求香港政府完成國家安全立法，這可以說是中央對香港政府的寬待，也更是中央對香港政府的能力缺乏信心的表現。
劉兆佳：不單是缺乏信心，而且還非常失望；不單對特區政府失望，對香港的愛國力量也失望。我這樣說可能不太客氣，我認為無論在特區政府當中或者建制派當中，真正有強烈的愛國情懷的人其實不多。既然沒有這麼強大的愛國情懷，沒有對國家安全強大的責任感，那勢必不願意投放政治資本，不願意（因為維護國家安全）讓自己的政治前途承擔風險。
01：當香港政府的能力不足以承擔起香港改革的重擔，北京不得已加強全面管制權，但這可能讓香港的高度自治受到影響，該如何平衡中央的全面管制權和香港的高度自治權，才能保證一國兩制行穩致遠？
劉兆佳：我倒不認為加強中央的全面管治會傷害香港的高度自治，因為一國兩制要行穩致遠，肯定需要完全滿足其得以建構的穩固基礎，這個穩固基礎就來源於鄧小平對一國兩制的要求：一方面，中央會尊重香港原有的制度和生活方式，我覺得這中央已經做到了這一點；另一方面，香港要擔負起維護國家安全的責任。
這兩個方面哪個出現問題，一國兩制都不能行穩致遠。特區政府盡到自己應盡的責任了嗎？如果一直做不到的話，一國兩制以後就很難再維持下去。特別是在中國的國家安全面臨嚴峻形勢的情況下，現在中央要負起對香港的全面管治權，強化或者重建一國兩制中那個維護國家安全的重要基礎，這樣反而能讓一國兩制在香港更加穩固，行穩致遠。
（中央）如果不這樣做的話，我看會更麻煩，你看香港（反修例運動以來的）暴亂，如果單靠特區政府，以及香港愛國力量，能不能做到止暴制亂、恢復秩序、扭轉香港政治局勢、遏制香港內部與外部敵對力量的聯手進攻？我想是做不到的。當然，特區政府本可以運用現有的一些法律（來止暴制亂），但是它也害怕未來會出現讓特區政府更加無力的選舉結果，害怕立法機關對特區政府的態度更加敵對。這與整個選舉制度有關係。
現在中央出手，其實除了修補、強化一國兩制中「維護國家安全」這個重要基礎外，其實也在發揮着領導、督促特區政府與香港愛國力量的作用，鼓舞他們的士氣，給他們一些膽量，讓他們覺得跟中央走（是正道），讓他們以後可以更加有擔當、有骨氣，肩負起應有的責任，做好他們應該做的動作，同時對反對派進行全方位的鬥爭，積極爭奪話語權、爭奪領導權。