【觀察】ECFA「十年大限」是真議題嗎?

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ECFA簽署10年,台灣民眾對ECFA的認識不但沒有進步,反而「抗中」成為政治正確更加混亂。要止息爭論,有必要重新認識ECFA,並釐清ECFA在台灣內部引發的爭論從何而起。然後,才可以清楚知道「ECFA十年大限」是假議題,「ECFA可能終止」、以及終止後台灣恐成為區域經濟整合地圖中的「空白」,才是真議題。

從2019年7月開始,不斷有學者、專家投書媒體提醒台灣政府正視《海峽兩岸經濟合作架構協議》(ECFA)「十年大限」。這個「恐懼牌」,沒有因為2020年總統大選落幕,反而隨着「新冠肺炎」疫情爆發後,蔡英文政府持續站隊美國,被北京批判「以疫謀獨」,兩岸民間對立情緒不退,成為前國安會秘書長邱國正認證「打擊台灣,轉移內部壓力」可能手段,以及大陸學者唐永紅、金燦榮宣稱大陸「壓制台獨」、「以經促統」的合理選擇。。

蔡英文曾說ECFA是「糖衣毒藥」,並走上街頭帶頭反對。(中央社)

這場由台灣民間啟動的討論,在國台辦發言人馬曉光於台灣大選後表態「ECFA得來不易,相信兩岸同胞都不希望此一重要成果得而復失」後平息,但在邱國正主動再次拾起這個話題,陸委會主委陳明通希望兩岸「政治歸政治,經濟歸經濟」,大陸學者加入討論,基於大陸涉台學者發言「可能有人授意」的理解,再次掀起對「ECFA十年大限」的恐懼與討論。

然而,「ECFA十年大限」雖然引發產、官、學、媒就經濟、政治、產業及法律層面進行各種討論,實際上台灣民眾仍如同2010年4月「雙英辯論」時一樣,循着馬英九與蔡英文10年前的宣稱,依照自身政治立場認為ECFA是台灣面臨區域經濟整合挑戰時「關鍵時刻的正確選擇」,或是蔡英文認定ECFA將加深台灣對大陸經濟依賴的「糖衣毒藥」,對ECFA的看法依舊分歧,對「ECFA終止」後造成的影響更莫衷一是,更有許多民眾誤將提前適用的「ECFA早收清單」當成ECFA的全部,渾然不覺2014年學生攻進立法院反對的「兩岸服務貿易協議」才是ECFA套餐的「三主菜」之一。

簡言之,ECFA簽署10年,台灣民眾對ECFA的認識不但沒有進步,反而「抗中」成為政治正確更加混亂。要止息爭論,有必要重新認識ECFA,並釐清ECFA在台灣內部引發的爭論從何而起。然後,才可以清楚知道「ECFA十年大限」是假議題,「ECFA可能終止」、以及終止後台灣恐成為區域經濟整合地圖中的「空白」,才是真議題。

ECFA實施以來主要受惠對象,大多分布在台灣的農漁、石化、紡織等產業,近期,遭受兩岸政治情勢與新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)疫情雙重夾擊,台灣石斑魚產業堪稱遇到史上最大的經濟寒冬。(中央社)

ECFA的「兩岸特殊性質」

前經建會主委尹啟銘曾公開表述「ECFA是兩岸特殊性質的經濟合作架構協議,不會違反WTO的精神」。10年前對兩岸簽訂ECFA抱持「疑慮」,清華大學人社所「中國研究學程」前兼任助理教授洪財隆接受《多維月刊》訪問時,同意ECFA具「兩岸特殊性質」,但對「不會違反WTO的精神」,或是當前多數台民意認為ECFA須受「WTO規則」制約因此衍生出「十年大限」討論持「保留」看法。

洪財隆所專長的是區域經濟研究,他指出,ECFA是馬英九政府依照中國大陸與東南亞國協(ASEAN)2002年簽訂《中國(大陸)-東盟經濟合作架構協議》(China-ASEAN CECA,又被簡稱為「東盟加一」)模式,逐步實現「兩岸共同市場」起手式。

中國大陸與東盟於2002年11月4日簽署CECA,2003年元旦起雙邊對被列入「早期收穫計劃」(Early Harvest Program, EHP)貨品給予關税減免,並依據GATT第24.5條(c)款、該條文「釋義了解書」規定,及WTO會員的透明化原及通報義務,向WTO通報雙方簽署CECA,並提出「東盟-中國大陸自由貿易區」(ACFTA)預定推進時程與關税減讓計劃,供所有WTO會員體監督及審查。中國大陸與東盟之後於2004年11月簽署《CECA貨品貿易協議》及爭端解決機制、2006年底簽署《CECA服務貿易協議》、2009年簽署《CECA投資協議》, 2010宣吿ACFTA正式成立,符合WTO希望會員體以「不超過10 年合理期限」完成FTA規定。

不過,ECFA與「東盟加一」CECA雖然「神似」,卻有許多「不符WTO規則」的地方。洪財隆舉例,最明顯的地方就是ECFA 雖然在2011年5月依據「WTO規則」向WTO進行「早期通知」(Early Announcement),卻始終無法提出FTA推進時程與關税減讓計劃供其他會員體檢視、審查,也沒有受到其他會員體太多關切。

根據GATT第24.5條(c)款規定,允許WTO會員體間自由貿易協議(FTA)或區域貿易協議(RTA)簽訂生效前存在「過渡協定」,但應有「合理期間」;WTO在「GATT第24條釋義了解書」中規定,「合理期間不應超過10年」,但依實際情形無法在10年完成FTA或RTA,應向WTO貨品貿易委員會提出需要超過較長時間的理由。

此外,WTO規定所有會員體需遵守「透明化原則」及「通報義務」。在FTA與RTA部分,明訂WTO會員體應在推動FTA/RTA各個階段,對WTO進行早期通知(early announcement)、完整通知(notification)、後續通知(subsequent Notification)程序,在「完整通知」程序完成後,WTO各會員體可以審查具體內容,期限為一年時間。FTA/RTA簽訂後,在「後續通知」階段,FTA/RTA締約方須向WTO提出該FTA/RTA履行自由貿易的承諾書。完成上述所有程序後,WTO秘書處會將該FTA/RTA簽訂過程及特徵做成「事實摘要」向WTO總理事會呈報。

ECFA「十年大限」的討論就是依據上述相關規則而來。實際上,台灣輿論(主要來自立場偏綠媒體)就曾多次「催促」馬政府「依WTO規則」向WTO提出兩岸「經濟一體化」的推進時程及關税減讓計劃,WTO於2012年、2014年檢討「台澎金馬個別關税領域」經貿政策時,美國均曾要求將ECFA的內容對WTO 「完整通知」,馬政府當時表示會等到兩岸議定服貿、貨貿、投資協議及爭端解決機制後,再一併向WTO完整通報。

不過,10年過去了,2014年發生「太陽花學運」後,其他WTO會員體對ECFA 也不再怎麼關切。

2014年青年學生以「反對黑箱服貿」之名發動的「太陽花學運」,讓ECFA「主菜」始終端不上桌。(Reuters)

此外,台灣目前對WTO其他會員體開放幅度高達99%以上,卻仍禁止中國大陸830多項農產品及2,100多項貨品輸台,開放幅度僅微幅超過80%。

洪財隆說,台灣對大陸的「不公平對待」已經違反有「WTO天條」之稱的「不歧視原則」(即「最惠國待遇一體適用」及「國民待遇一體適用」原則),但中國大陸卻始終沒有向WTO總部吿狀,在在都證明兩岸雖然都是WTO會員體,但彼此的互動及其他會員體看待兩岸的眼光,確實很「特殊」。

各取所需的政治解讀

曾在「雙英辯論」擔任提問人之一,台灣大學國際企業研究所副教授盧信昌表示,從「東盟加一」CECA推進成ACFTA的過程中,可以知道ECFA只是一個「宣吿」,本質是「架構協議」,「ECFA早收清單」只是「前菜」,兩岸已談好的《服貿協議》、談判已近尾聲的《貨品貿易協議》及未完成的《投資協議》才是「主菜」,都因為「太陽花學運」被中止。

他指出,因應2010年ACFTA生效,加上「台澎金馬個別關税領域」成為WTO會員體後,除了跟幾個中南美洲友邦簽訂FTA外,始終無法與其他會員體在「WTO架構下」談成FTA或有「FTA 內涵」但以經濟合作協議、經濟夥伴協議為名稱的「類FTA」,讓馬英九產生台灣將被區域經濟整合「邊緣化」急迫感,才因此倡議並簽署ECFA,並獲得當時多數工商產業界支持。

盧信昌說,馬英九推動ECFA的想法,是藉由「早收清單」提早生效,抵銷或減少ACFTA成立後,區域內農產品及傳統產業對台灣石化、機械、紡織及農產品等產業的衝擊,再透過服貿、貨貿及投資協議陸續生效,讓當時台灣相對於大陸具有優勢的服務業及貨物得以搶先主要競爭對手韓國進入中國大陸佔領市場,並因此引進外資協助台灣產業及經濟轉型。

馬英九在其《八年執政回憶錄》中提到,那些發動「太陽花學運」的學生們是「讓台灣經濟停滯不前的罪人」。盧信昌認為ECFA在顧及政治層面「兩岸特殊性質」,已經「本着WTO規則」儘量「不違反WTO(透明化)精神」進行兩岸經貿事項的制度性安排,他感歎「太陽花學運」是「對中國大陸恐慌性的想象無限上綱」下的產物,直指沈榮津公開表示「ECFA終止,影響台灣外貿低於5%」是將「ECFA早收清單」當成ECFA全部內容的刻意誤導。

盧信昌甚至表示,雖然ECFA已向WTO「早期通知」掛號,但這當中又非常具有「兩岸特色」。他指出,所謂的「早期通知」就是「意願表達」,對WTO來說,「可能就是發個電子郵件吿知,透過WTO轉知所有會員體有這件事」即算完成,但WTO向各會員體通報的ECFA的「早期通知」卻包括「ECFA早收清單」所有降税品項,遠比WTO要求得更多。他將這現象解讀為台灣人的「恐共症候群」,希望關於ECFA的一切,都能在WTO架構下儘量透明化,一方面能「監督」北京,一方面應付台灣內部複雜的政治。

沈榮津刻意誤導,不少台灣民眾將「ECFA早收清單」當成ECFA的全部。(中央社)

不過,洪財隆卻不完全贊同台灣對北京的疑懼只是單純的「恐共」或「反中」。他指出,已故的德國經濟學家赫緒曼(Albert Otto Hirschman)曾研究二次大戰前,德國納粹黨透過經濟手段完成將東南歐國家納入勢力範圍,達成其政治目的,並因此提出「不對稱依賴」(asymmetric interdependence)概念說明他發現的「事實」,他能理解北京透過ECFA「對台讓利」中有着「兄弟情」,但也不能否認當中有其政治目的,蔡英文「糖衣毒藥」的說法並非「無所本」。

政治的「象徵意義」巨大

中國大陸(含香港、澳門)市場佔台灣整體進、出口總額額比例高達40%以上,早已成為台灣最大貿易夥伴。洪財隆表示,兩岸停止經貿往來並不現實,他對ECFA有疑慮是因為「不夠透明」,最好的方式就是依照「正常的FTA」模式,兩岸談好服務、貨品、投資協議後,一次性的交給立法院審議並通過,才能真正止息台灣社會對ECFA的爭論。

盧信昌也不反對將對兩岸經貿協議的監督機制法律進一步完備化,但他認為,找到「共有政治基礎」以重啟兩岸談判,是所有民進黨人最大的難題。

「ECFA十年大限」是真議題嗎?因為「兩岸特殊性質」、多數WTO會員體的認知,以及ECFA並不真的依照「WTO規則」運作,洪財隆與盧信昌都認為台灣社會對「ECFA十年大限」的討論可以停止了。相反的,兩人都認為ECFA雖然只有「早收清單」生效,此時終止對台灣經濟影響確實不大,但其繼續存在的「象徵意義」巨大,雖然兩岸都有權行使ECFA中的終止規定,目前來看,北京掌握主動權。

但廈門大學台灣研究中心副主任唐永紅接受《多維月刊》採訪時則表示,在當前的兩岸關係狀態下,終止ECFA運行,不僅有其正當性與必要性。「九二共識或其兩岸同屬一個國家的核心意涵,一開始就是兩岸公權力協商談判、簽訂23項議包括ECFA的政治基礎與前提條件。一旦不承認九二共識或其兩岸同屬一個國家的核心意涵,所有這些協議,包括ECFA在政治與法理意義上當然也就失效了」。

而對「政治歸政治、經濟歸經濟」的說辭,唐永紅反問道,「ECFA當然不僅是經濟問題,也是政治問題,在兩岸關係問題上,怎麼可能政治歸政治、經濟歸經濟?」在沒有政治基礎及政治前提下繼續運作ECFA,「就會陷入台灣當局的『一邊一國』或『一中一台』的政治框架之中,事實上也就把兩岸公權力層面的交流合作建立在『一邊一國』或『一中一台』的政治基礎上了」。

至於,若北京真的決定終止落實ECFA「主菜」相關談判,台灣該怎麼辦?洪財隆與盧信昌都不希望「那一天」會真的來到。而另一方面,像唐永紅及不少大陸學者則認為應終止ECFA,因為「對大陸而言,總體上利大於弊」。



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