【美國務次卿訪台】話你知:台美洽談BTA而非FTA 兩者差異何在?

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在台灣宣布開放含萊克多巴胺(瘦肉精)的豬肉、30月齡以上牛肉進口後,美國國務院次卿克拉奇(Keith Krach)周四(17日)率團抵達台灣,展開一連3日的訪問行程。

有消息稱,此次行程是為台美簽訂雙邊貿易協定(BTA, Bilateral Trade Agreement)鋪路,為雙方的貿易往來提供便利。例如,民進黨國際事務部主任、立委羅致政就說,美方派國務院次卿訪台是針對BTA啟動。但美國國務院方面就未將經濟議題討論列入克拉奇此行行程中。

不過,依然有不少人關心,為何美國和台灣兩方談的不是大家熟知的自由貿易協定(FTA, Free Trade Agreement),而是以往較少曝光的BTA?這兩者究竟有甚麼差別呢?

FTA是兩個或以上的國家或地區,為互相開放市場而簽訂的貿易協定,旨在取消大部分進出口貿易的限制措施,包括關稅和其他非關稅障礙,互相給予締約方進入市場的優惠。目前,美國已分別與韓國、新加坡等十多國簽署了FTA。

美國國務院次卿克拉奇17日率團訪台,將展開一連串訪問行程。(中央社)

簽訂FTA如「經貿建交」 恐觸怒北京

隨著國際貿易往來日益密切,FTA也變得愈來愈複雜,當中不僅涵蓋了商業,還包括與經貿有關的環境、勞工等範疇,將會束縛簽訂方在內部事務上的決策,尤其是政經實力上的較弱一方,主權有被限縮的疑慮。同時,成員方的不少企業需要嚴格遵守,變相將條約視為一項法律,這也是主權受到制約的體現。

例如,不少學者將歐盟視為「FTA的終極目標」,而歐盟成員國的主權行為確實受到很大程度的制約。2014年,台灣與中國大陸簽訂的《海峽兩岸服務貿易協議》(服貿協議)引爆太陽花學運,反對者的主要理由之一,也是認為大陸會藉此向台灣施加政治影響力。因此,美台若簽訂FTA,將是具有高度政治敏感性的動作,等同於台美「經貿建交」,難以不觸怒北京。

名為經貿協議,卻脫不了與政治的千絲萬縷。台灣2014年爆發太陽花學運,抗議者反對《海峽兩岸服務貿易協議》,認為該協議將損害自身經濟,並且強化大陸的政治影響力。(資料圖片)

站在中國大陸的立場,台灣雖為世界貿易組織(WTO)成員,但並非以主權國身份,而是以單獨關稅區名義加入。中國要求建交國不與台灣進行任何形式官方往來,台灣不具完全的締約權。即便台灣在中國同意下加入了WTO,也只代表台灣「獲准」在WTO管轄範圍之內與其他成員方簽訂條約,而具有官方性質的FTA並不包含在內。

也因此,以大陸立場觀之,台灣對外簽訂FTA,理論上「需要中方授權」。截至目前,台灣還沒有與非邦交國簽訂FTA的先例。新加坡、新西蘭等國與台灣簽訂的經貿協議,也沒有冠以FTA之名,而是稱作《新加坡與台澎金馬祖個別關稅領域經濟夥伴協定》(ASTEP)、《台澎金馬祖個別關稅領域與紐西蘭經濟合作協定》(ANZTEC)等。

兩岸之間簽訂的《海峽兩岸經濟合作架構協議》(ECFA)、《海峽兩岸服務貿易協議》(CSSTA,未生效),同樣避開了主權問題。

不過,台灣曾與其邦交國簽訂FTA,包括巴拿馬、危地馬拉、尼加拉瓜、薩爾瓦多與洪都拉斯共5國。惟巴拿馬、薩爾瓦多相繼在2017年、2018年與台灣斷交後,都宣布將會取消與台灣的FTA,這些都折射出中國大陸的立場。此外,台灣與巴拉圭、斯威士蘭2個邦交國簽訂的經貿協定也沒有以FTA命名。

馬曉光批評克拉奇訪台,要求美國停止與台灣的官方往來。(資料圖片)

對於克拉奇訪台及美台舉辦「台美經濟與商業對話」,國台辦發言人馬曉光周三(16日)表示,「台灣問題是中國的內政,不允許外部勢力插手干涉。我們要求美方恪守一個中國原則和中美三個聯合公報規定,停止同台灣地區開展任何形式的官方往來」。換言之,美台官方簽訂任何形式的經貿協議,本就為大陸所反對。只是BTA相較FTA,是否真的能夠弱化政治敏感度、降低陸方反應程度,還是要看最終成文的條款內容。

BTA談判更為公平?

另一方面,美國總統特朗普上任後大打經濟牌,在對外貿易上寸土不讓。除了與中國展開貿易戰,他還檢討過往與他國簽訂的FTA,認為成效不彰,反而使美國工作機會流失、貿易逆差擴大。他重新與美、墨、加、歐等國談判,以爭取更加「公平」、也更符合美國最大利益的新協議。他更反對美國參加多邊的FTA,所以上任後立刻退出有12成員國的跨太平洋夥伴協定(TPP),即便這一協定原先是由美國牽頭。

特朗普主張,美國要在「公平貿易」的原則下,要求對手國以美國利益為出發點開放市場,建構「BTA」,所以與日本、墨西哥及加拿大的均冠以「貿易協定」(TA)之名,而非採用「FTA」,例如《日美貿易協定》(USJTA)。特朗普在各種埸合也不再使用「FTA」,並且一再宣稱美國對外建構「BTA」才是正確的方向。

蔡英文開放含萊克多巴胺的美豬入台,被認為是與美國洽談經貿協議的前奏。(中央社)

台灣需要擔心的是,美台BTA會否「只對美國公平」。有台灣經貿學者就匿名指出,依據WTO多邊協議,FTA以雙方貨品至少要有90%以上零關稅作為前提,僅有少數敏感項目可排除;BTA則完全視雙方的貿易談判實力。

美台自1995年起,先後進行過10次台美貿易暨投資架構協定(TIFA)談判,貿易協議是當中的重點議題。不過,由於美台經濟實力懸殊,過去談判中常常是美國要求台方開放市場。

例如1998年10月的第3屆TIFA會談,讓台灣將豬腹脅肉(五花肉)、豬雜碎(豬內臟)從配額制進口改為開放,由於這些部位的豬肉在許多西方國家不被當做食物,因而相對台灣養豬業產生巨大價格優勢。同場會談台灣還提升了稻米進口量,農委會為因應衝擊,在2002年到2004年間,以30萬公頃為目標進行休耕。更不用說美方最關切的瘦肉精牛豬議題,美國為此曾兩度暫停與台灣的TIFA談判,時間總共長達12年。

雖然美豬牛進口議題如今已得到解決,但根據美國歷年發布的「海外貿易壁壘評估報告」,台灣引起美國不滿的還有米酒稅率過低、農產品進口關稅過高、採購美國稻米過少、限制基因改造食品進入校園、健保藥價太低等,剛好都是台灣農業發展、飲食文化和醫療體系的重大防線,台灣要小心陷入美方予取予求的不平等協定。



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