【新南向之難・五】往美國印太一邊倒的台灣如何尋得新南向

撰文:廖士鋒
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東盟地區在中美博弈格局下成兵家交鋒之地,在中美台三角博弈下,台灣試圖加入美國印太戰略,希望通過美國開通往東南亞的通道;東盟10+1的RCEP將於年底簽訂,在兩岸關係緊張下,台灣很有可能被排除在外。而蔡英文力推的「新南向」,除了建立在與中國大陸作為對手的平衡之外,對台經貿的幫助為何,政策發展至今,似乎應該進行階段性的總結,試圖看南向的難處,而因着難處又可以看到甚麼轉機?

2016年民進黨再度上台執政,區域戰略提出「新南向」作為主軸,更耗費人力物力成立了「總統府新南向政策辦公室」以及「行政院經貿談判辦公室」等專責機關,每年投入經費、舉辦各式活動不計其數,在政策的不斷耕耘下,台灣人對「新南向」幾乎已是琅琅上口。

然而4年多過去了,除了「新南向」效益仍有待商榷之外,其本身的話語熱絡度,似乎亦在台灣逐漸減少,取而代之的是更常見到美國的「印太戰略」融入了民進黨政府的對外政策中。但是如此一來,如果對「印太」的強調更甚於「新南向」,那麼究竟「新南向」成就了什麼?「新南向」還有自主性嗎?

蔡英文提出新南向政策後,至今仍未能到訪任何一個新南向國家。(中央社)

美國近年的亞太戰略變化

21世紀美國的亞太戰略,自從2001年「九一一事件」後一直聚焦在反恐,直到2009年奧巴馬(Barack Obama)上任,方提出「重返亞太」。2009年美國國務卿希拉里(Hillary Clinton)參加第十六屆「東盟區域論壇」(ASEAN Regional Forum),期間清楚地表示「美國回來了」(United States is Back)。

爾後2012年美國國防部進一步提出「再平衡」,試圖加強在亞太地區的實力,以及增添軍事佈局,當時預計在2020年之前,美國海軍60%的戰鬥力量將部署到亞太地區。2015年奧巴馬政府發佈的《國家安全戰略報吿》,反覆強訂國際「領導」,重申「歡迎一個穩定、和平與繁榮的中國的崛起」,但僅使用「尋求建設性關係」,不再使用2010年報吿中的「積極、建設性、全面的關係」。

特朗普上任後,提出印太戰略,作為延續奧巴馬時期亞太政策的新概念。(AP)

2017年新任總統特朗普(Donald Trump)就任後,延續奧巴馬時期的戰略,只是提出一個新名字:「自由開放的印太戰略」(Free and Open Indo-Pacific Strategy)。同時,美國也將中國大陸逐漸定義為更具威脅性的政體,2017年美國《國家安全報吿》定義中國大陸為「修正主義國家」,並稱其為美國之「戰略競爭對手」。2018年開始,「中美貿易戰」如火如荼,並且發展至2020年,已蔓延至5G、科技、經濟等各個領域。

新南向的「印太轉向」

「新南向」早在2016年蔡英文當選就任後便成為台灣重要的對外政策,涉及的部會繁多,主要有外交部、國防部與經濟部等。在美國2015年到2017年的戰略轉性過程中,台灣其實沒有太明顯地進行依附,相較於「新南向」這個對外政策,民進黨政府反而主要集中內部社會政治改革,諸如年金改革、一例一休、清算國民黨黨產等。

直到2018年民進黨在「九合一」選舉中大敗,對外政策才開始出現明顯的變化,是年底藉着非洲豬瘟疫情,先發出「國家級警報」簡訊,「提醒」民眾從中國大陸攜帶肉品回台,將面臨100萬元新台幣罰款,2019年元旦講話蔡英文進而強調,九合一敗選,「絕對不代表台灣基層的民意想要放棄我們的主權,也絕不代表台灣的民眾想要在台灣主體性上做出退讓」,她並提出要構建「三道防護網」,也稱「新南向政策」的全球多元佈局,「我們努力調整了過去過度依賴中國的經貿戰略,這些都是為了要來因應國際劇烈的變化」。

「印太」已是台灣外交工作重點。圖為第一屆「2019印太地區保衛宗教自由公民社會對話」在台北舉行。(台灣民主基金會)

蔡英文元旦講話隔天,習近平出席吿台灣同胞書40周年紀念會,提出「兩制台灣方案」,民進黨政府也旋即將「九二共識」與「一國兩制」相掛勾。而整個2019年洽是台美斷交40周年,民進黨政府則大力慶祝美國《台灣關係法》40周年,在整個政治戰略上大幅擺向美國,比如,2019年3月台灣舉辦「印太地區保衛宗教自由公民社會對話」,美國務院國際宗教自由無任所大使布朗貝克(Sam Brownback)亦來台出席並發表專題演說。台灣和美國同樣珍視民主人權和自由價值,也樂願共同合作在印太地區推動宗教自由。

2019年11月,美國參加東亞峰會(East Asia Summit)時提出《自由開放的印度-太平洋:推進共享願景》報吿,強調會與日本的「自由開放印太概念」、印度的「東進政策」、澳洲的「印太概念」、韓國的「新南方政策」與台灣的「新南向政策」緊密結合。而早在美國將「印太」連結至日韓台印澳的相關政策前,台灣就已經把「新南向」與「印太」緊密相連,2018年5月外交部的書面報吿,即明確將「新南向」與「印太」進行各領域焊接;國防部的2019年9月發佈的年度報吿書中,「印太」提及次數共達67次,而「新南向」只出現1次。

台灣的新南向更多地強調印太,但與此同時,台美關係也更多地遮蓋住了原本不涵蓋美國的新南向。(中央社)

美國何曾為台灣保留位子?

從台灣的政策來看,「印太」儼然已成為了「新南向」的代名詞,背後「一邊倒」的外交盤算不言而喻,如此一來,「新南向」的重要成果也從「新南向10國」本身,轉換成了「台美關係」。但是美國又何曾為台灣留下餘位?而「台美關係」又是否真的能取代「新南向」?

要知道,美國「印太戰略」最主要的三個盟邦,是與其組成「四方對話」(Quad)的印度、澳洲與日本,但這三國都並不給台灣緊密且強力的政治支持,尤其距離最近的日本,其公務船甫在9月27 日「撞擊」了台灣的漁船,對釣魚島(台稱釣魚台)主權絲毫不肯妥協與談判,也未曾給民進黨政府「面子」;受澳洲控制的南太島國紛紛與台斷交時,也不見澳洲對台灣實質的協助。

最後,從大格局來看,儘管中美「新冷戰」局勢影響全球甚巨,但相較於「印太」國家大多實行戰略避險,已經「曬冷」的新南向政策,還能有多大的轉圜空間?