【解碼中南海重構】「一切權力歸中共」:警惕政治掛帥危險

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為時一年半的中國「黨政機構改革」,在觀察人士的沉寂中暫告一段落。但是外界的沉默,無礙於此次改革的重要性。如果説2012年的「習王反腐」是險峻的「火中取栗」,那此次機構改革,雖然不是一齣大戲,但是確是沉默的「風暴」,是習近平「居安思危」理念的集中呈現。今天中國處於世界百年格局「大變」中,不再如100年前是看客,而是站到了變局的舞台中央。如何掌控中國這艘大船安然度過「變局」的暗湧,更加現代化的體系、機構、制度就是「船槳」,是整艘船的「控制力」。因此,100年後,當後人回望這個時代,希望他們在評價中國的時候,能夠看到這次機構改革的重要性。

為期一年多的機構改革其要義在於重建黨和國家機器的關係(路透社)

在7月初的一次重要會議上,中共最高領導人習近平就推行一年多的「政改」承認説,這完善堅持了「黨的全面領導」。

從2018年初的中共十九屆三中全會,到當年「兩會」間公佈的一套覆蓋中共機關、國家機器、武裝力量和社會組織等四大部分的黨和國家機構改革方案,再到今次7月初習近平出席的深化黨和國家機構改革總結會議,在長達一年多的時間內,中共推動了號稱近年最大規模的一次政治改革,而這一其中最為明顯的特徵便是中共「全面領導」的實現。

1949年後搖擺的黨政關係

事實上,在此之前,自建立全國政權(港澳台除外)後,中共一直難以逃避如何處理執政黨與國家機器之間的關係。一度,中共執政黨與國家機器之間因為界限模糊、分工不確,終於導致以黨代政的泛濫,建政初期政治運動與之後的十年文革浩劫皆與之有莫大關係。

於是,文革結束後,鄧小平一度主導了以「黨政分開」為指導原則的政治改革。此一特徵尤其以恢復中國國家主席的設立,並且與中共最高領導人(總書記)一職由兩人分任體現得最為明顯。

文革結束後,鄧小平一度主導了以「黨政分開」為指導原則的政治改革。(資料圖片)

這一原則即使在1990年代初時任中共最高領導人江澤民兼任國家主席、軍委主席後依然延續。正如中國官方媒體所總結的,1981年以來,中共黨中央部門進行了4次改革,國務院機構進行了7次改革,逐步建立起具有我國特點的黨和國家機構職能體系。事實上,這多次「政改」依然延續了這一原則。

「政治掛帥」

在7月5日公佈「深化黨和國家機構改革」成績單時,習近平特別肯定了所謂「小組治國」的效能。這種「議事協調機構」架起了中共決策與國家機器執行層面之間的橋樑,可以極為高效地將執政黨的決策「轉化」為國家意志,甚至「落地」。習近平説,要健全黨對重大工作的領導體制,決策議事協調機構重點是謀大事、議大事、抓大事,黨的工作機關要帶頭堅持和加強黨的全面領導,更好發揮職能作用,嚴明政治紀律和政治規矩。

其次,不獨編列在中共黨組織架構中的議事協調機構,擁有不同分工職能的中共黨內機構也被實質賦予了「統一歸口管理,統籌本領域重大工作」的天然職能。一年多之前公佈的方案內容即宣稱「黨的有關機構可以同職能相近、聯繫緊密的其他部門統籌設置,實行合併設立或合署辦公」、「推進職責相近的黨政機關合併設立或合署辦公」、「市縣要加大黨政機關合並設立或合署辦公力度」。事實上,一年多以來,中央組織部加掛國家公務員局牌子等等已展示了作為國家機器主要構成部分的國務院部委和地方各級行政體系接受中共黨組織另一種形式「垂直」管理的格局。

2017年時任中紀委書記王岐山便曾公開否定「黨政分開」。(資料圖片)

此次「政改」文件起草組工作人員亦承認,這次打破了以往機構改革大多侷限於政府機構改革的做法,既橫向統籌黨政軍羣,又縱向統籌中央地方乃至基層,充分發揮黨總攬全局、協調各方的優勢,並使其進一步制度化。

在很多觀察人士看來,這是一次對既往黨政分開「傳統」的「反正」或者説否定。中共黨和國家機構之間的關係從本質上正在產生變化,黨、政之間的人為「界限」被打破,而隨之則是黨的領導權力的強化。因此,有理由懷疑,這種改革的進步性。

但是,從另一個角度講,這一問題不能簡單去看。事實上,早在這次改革之前,2017年時任中紀委書記王岐山便曾公開否定「黨政分開」,聲稱黨政關係只有「分工」的不同,而不是割裂的關係,更不是對立的關係。所以,對於中共來説,強化黨的領導、「黨政分工」是不是就意味着「黨政不分」,重複歷史悲劇?

所以,最終要追問的是什麼樣的「分工」,能否實現權責分明、決策和執行各得其所,也即是説中共如何按照清晰的制度設計既積極把握大政方針提高了執政效率,而又能保證決策執行權責分明,而不能決策者不負責任,負責任者沒有決策權。否則,那隻能導致權力配置畸形和國家機器活力喪失。而事實上,從歷史上看,後者的確發生過。當國家職能機器「政治掛帥」,以政治站位而非實際業務需要為最高原則時,「紅」凌駕於「專」之上,「專」被意識形態化為資本主義實用主義表現,那麼政治僵化、政權運作失靈必然發生。

當然,任何的改革都具有時代的侷限性,無論如何評價都不能脱離具體的歷史語境空談黨政關係和權力分配。今天,中共在強化自己對國家機器的領導甚至對社會生活的全方位干預,如何評價可能的確需要經歷時間檢驗。但是,按照當下改革邏輯,掌握最終決策權的中共政黨機構無疑將擔負更多的決策風險。



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