專訪李曉兵:大亂能否帶來大治 北京加速修補國家安全漏洞

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可能對港人來說,很難理解為什麼剛剛結束的中共四中全會會將主題設定為「堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化(多維最早稱之為「第五個現代化」),雖然在四中全會公報之後,官方又發佈了更為詳細的《決定》全文和習近平所做的「說明」,但很多直呼「看不懂」的港人已經失去了理解這些文件的耐心,極端論者甚至簡單粗暴地將此視為中共為維持自身長期執政地位的既定戲碼。

雖然「看不懂」,但不少人至少已經從《決定》中反覆出現的「國家安全」以及「全面管治權」等關鍵字眼中讀出了北京治港的總思路。國務院港澳辦主任張曉明最近也發文稱,香港尚未完成《基本法》23條立法,成為「港獨」不斷加劇的主要原因之一。可謂言有盡意無窮。圍繞四中全會以及23條立法相關問題,《香港01》採訪了南開大學台港澳法研究中心執行主任李曉兵。以下為訪談實錄。

香港01:香港反修例示威已經持續五個月,目前不僅沒有看到緩和的跡象,街頭暴力反而越來越惡化。很多人都在猜測,北京究竟是怎麼考量香港問題的,可以忍耐到什麼時候。剛剛公布的四中全會《決定》中,其實給出了一些答案,但對港人來說可能會「看不懂」。你怎麼看北京對於香港的考量?

李曉兵:我是覺得北京方面越來越務實了,四中全會《決定》以問題為導向,根據港澳兩個特別行政區治理的經驗和所存在一些不足或者需要加強的地方,進而直面現實,不存在理想化的一面,也沒有太多歷史的羈絆,對「一國兩制」實踐是非常現實主義的思考。

香港01:《決定》中提到,「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,也表示,要「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對基本法的解釋制度,依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力」。從這些內容來看,北京治港意在尋求一種更進一步的制度化,從制度層面做一些改觀和突破。

李曉兵:今天的香港問題有三個層次。一是國際層次,因為香港涉及到整個國際各種力量的交集;其二從國家治理層面,港澳在回歸之時起就納入國家治理體系,中國政府絕不允許一個回歸已經22年的地區在過去幾個月裏面能夠鬧到這種程度,如果鬧到這種程度北京還不做出一些回應和拿出一些治理方案的話,那顯然等於沒有真正擔當起對國家治理現代化和「一國兩制」成功實踐所應該承擔的歷史使命;其三是特區治理層面,這不是簡單的高度自治問題,也不是出了問題特首自動辭職就了事的問題,所有特區的官員也都是這樣,幹不好了拍拍屁股走人就行了嗎?絕對不是這樣的,特區治理也要形成慣例沉澱下來以及成熟的模式和路徑,而不是相反。

對於特首林鄭月娥的去留問題,輿論每隔一段時間就會翻炒一次。(資料圖片)

香港01:你正好提到林鄭辭職的問題,《決定》中也提到了對特區政府官員包括特首的任免問題,存不存在一種可能性,北京會在下一次特首選舉之前替換掉林鄭,如果香港繼續這樣下去的話。

李曉兵:不是北京要替換不替換的問題,而是替換本身對於當前的香港局勢究竟是能夠解決問題還是讓問題變得更復雜更糟糕。如果林鄭辭職能解決問題,那辭職也無妨,問題是如果辭職也解決不了問題,反倒可能製造出更多的問題,那就得不償失,沒有必要現在這個階段就討論辭職的問題。所以,其實沒有必要過度把焦點集中在林鄭下台與否的問題上。香港回歸之後歷史上也不是沒有特首辭職的先例,我們可以看一看韓國的治理過程,總統和高官辭職已經成了習慣性動作,這就說明治理走上成熟的軌道了嗎?一個有所作為的特區政府顯然並不符合一些政治勢力的需要,雖然香港在修例風波過程中不斷有「林鄭下台」的呼聲,但具體到決策還是要綜合考量並以解決問題為導向,而不是以這樣一個簡單的過程或者簡單的回應民眾訴求的維度來考量,「五大訴求」本身都是藏了很多政治目的的。

香港01:大家也知道替換掉林鄭解決不了問題,現在關鍵就是,目前這個「死局」要怎麼破?換人不重要,重要的是換「局」。

李曉兵:沒錯,重要的是換「局」,而且這個局不是說北京要換,也不是北京要主動換,主要是整個世界格局的轉換和國家治理現代化的要求,我們剛剛討論的三個層次都在呼籲轉換,都在期待轉換,實際上都在特區治理問題上形成投射。所以這個局不是說誰能簡單的主導,只能是順勢而為,催生出一種新的憲制秩序。就像《庖丁解牛》裏面說的,如果找不到下刀的空間和行走的縫隙的話那就無法通暢順利完成任務,如果找到了,實際上在這個過程中既能實現基本目標,同時又能形成一種新的局面。通過既有的力量和現在這樣一種形勢推動問題的解決,同時還可以沉澱下來一些規則。

香港01:我們的主觀願望當然是希望亂局之後有個新局,但是客觀的現實會不會走向另外一端?從目前的形勢看,這種可能性是非常大的。

李曉兵:事在人為,勢在人為。現在主要問題是特區政府管治意志太低了,沒有管治意志的提升,管治團隊的管制能力當然也就無法得到提高。

香港01:在這方面北京目前能做什麼?比如依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權。

李曉兵:北京有很切實的難處,那就是沒有辦法直接對特區治理進行深度的介入。北京方面只要稍微有所動作,香港的一些政治力量就會喊,「高度自治沒有了」、「基本法被閹割了」,外部政治勢力又會拿這個說事,英國動不動就會搬出來對於特區治理並不構成直接法源的《中英聯合聲明》做文章,美國甚至要以此為藉口來制定人權與民主法案。所以在這個問題上,特區層次的治理是最關鍵的環節,恢復香港特區社會秩序這一基本的責任,當然也要落在特區政府身上。

香港01:在你看來,北京現在的思路是怎樣的?給人的感覺是,這場風波持續了五個多月了,北京一直很有戰略定力,也不着急去介入和解決。

李曉兵:香港反修例風波鬧得這麼大,持續時間這麼久,也是超出北京預料的。北京沒想到外部力量的介入會這麼深,會把香港最終變成一個硝煙瀰漫的「戰場」。另外北京也沒想到香港內部力量的反彈會這麼強烈。在這樣的情況下,北京除非投入更大的戰略力量,才能從國際層面把這些外部力量擠出去,對這些力量形成直接的對衝。但以北京基於對整個世界格局轉換的考量,北京沒有必要因為香港眼前的問題,把深度的佈局和發展節奏給打亂。在世界格局深度調整的歷史過程中,對於北京來說,最理性的選擇就是以守為攻,這就是你說的「戰略定力」吧。

香港01:不過放在更長的時間周期裏,這次風波也可能是一件好事。因為經由這次的風波, 香港的各種表層、深層乃至底層的問題和矛盾都充分暴露出來了。如果這次風波像佔中一樣持續了幾十天就結束了,矛盾和問題還在繼續積壓和醖釀,待到下一次爆發可能會是一場海嘯。

李曉兵:對,我同意你這個觀點,為什麼?因為現在我們可以看到很多香港人依然沒有擺脱習慣性的政治投機心理,大家遇到困難和挑戰的時候就當然的想到北京,希望北京能出台政策,能施以援手,能夠支撐殘局,能夠挺身而出拯救香港。但是在很多的問題上,實際上又總是陷入一種本土中心論的思維。目前看來,香港的問題和矛盾還在持續暴露階段,一個個「膿包」正在被擠破,唯有觸底反彈,喚醒自我修復的能力,最後才可能獲得新生。

香港01:四中全會在國家安全層面談了不少,國務院港澳辦主任張曉明也發文稱,香港尚未完成《基本法》23條立法,成為「港獨」不斷加劇的主要原因之一,建立健全維護國家安全的法律制度和執行機制,強化執法力量,已成為香港特區政府的緊迫任務。

李曉兵:23條條規定屬於授權性規定,即全國人大通過基本法授權香港特別行政區可以從自身的實際情況出發,自行制定有關法律,用以懲處危害國家安全的行為。同時,這一條也是一項指令性規定,即要求香港特別行政區作為地方區域在高度自治的情況下要履行憲制責任,通過積極作為來制定相關法律維護國家安全。

然而,在香港特區成立之後,特區政府和立法會未能抓住歷史機會在國家安全立法這一重要問題上實現重大突破。董建華先生作為香港特區首任行政長官,在2002年至2003年期間曾積極推動《基本法》23條立法工作,但是在公眾諮詢過程中卻引起了巨大的爭議,甚至引發了2003年7月1日有50萬市民參與的大遊行。後來,立法會部分建制派議員在該法案表決前臨時轉變立場,導致香港特區政府判斷不能在立法會表決過程中得到足夠的支持票,最終決定放棄在立法會闖關的努力。

而且,香港特區成立之初在國家安全立法問題上的努力,實際上還導致了一場嚴重的「憲制危機」。保安局局長葉劉淑儀在「2003年香港七一遊行」之後不久,即向董建華特首提出辭職申請並獲得批准,董建華迫於形勢,在2003年9月5日宣布決定撤回《國家安全(立法條文)條例草案》,重新檢討有關立法工作,向社會各界作充分諮詢。在此事暫告一段落之後,董建華以個人健康狀況為由向中央政府提交了辭去行政長官職務的報告。自此,國家安全立法幾乎成為香港特區的一個敏感立法問題,歷屆特區政府在此問題上都表現出了極度克制和高度審慎。

香港01:基本法第23條所規定的特區自行制定國家安全立法的憲制責任一直未能得到履行,而且還留下了嚴重後遺症。而今23條立法問題更是成了一個「炸彈」,一碰就會炸開。但這實際上是一個不得不面臨的矛盾和難題。

李曉兵:香港特區修訂《逃犯條例》的過程,某種意義上是對國家安全立法問題的一個警示和提醒。特區政府修訂《逃犯條例》和《刑事事宜相互法律協助條例》,這一個合情合理合法而又純粹的立法活動,都能被反對派利用並掀起如此大的波瀾,那麼,如果香港特區政府再次啟動23條立法,勢必更容易挑動各方的敏感神經。

實際上,香港特區內部激進的政治力量和外部政治勢力一直在尋找各種各樣的機會,以進行政治動員或反撲。不管是廣深港高鐵「一地兩檢」合作安排的本地立法問題、立法會多名議員被取消參選資格問題,還是讓香港特區陷入管治困局的逃犯條例修訂活動、香港特區制定本地國歌立法問題等,這些議題都完全可能被反對派借題發揮,成為讓香港特區陷入混亂的引爆點或導火線。

這實際上是一個不得不面臨的矛盾和難題,國家安全立法所要解決的基本問題就是要預防特別行政區出現這種管治困局和憲制危機,起到「防火牆」的作用。如果在國家安全立法問題上不能實現突破,沒有建立健全的法律制度和成熟的運作機制,那麼外部政治勢力和特區內部的激進政治力量隨時可以內外聯動,攪亂一池春水。對於這個懸而未決的重大憲制責任問題,現實情況迫使中央政府和特區政府必須下定決心來徹底解決,包括尋找多種方案落實國家安全的法律制度設計和相關的機制安排。

澳門《維護國家安全法》法案於2009年3月3日正式生效。(資料圖片)

香港01:澳門在國家安全立法方面的實踐經驗能提供怎樣的參考呢?

李曉兵:澳門於2003年初展開23條立法的起草工作,但由於香港在23條立法方面遭遇重大困難,為穩妥起見,澳門將23條立法相應延期。2004年,何厚鏵在競選第二任特首時曾明確承諾,當選連任後即啟動為基本法23條立法的程序。2007年6月20日,澳門特區政府在公布的《澳門特別行政區二零零七——二零零九年度公共行政改革路線圖》的內容中明確提出「落實基本法有關第二十三條的立法工作」。2008年10月22日,行政長官何厚鏵舉行新聞發佈會,宣布澳門特區政府根據《澳門基本法》第23條的規定完成了《維護國家安全法》(草案)的草擬工作,並展開為期四十天的公開諮詢,這意味着特區政府全面展開《維護國家安全法》的立法工作。

2009年1月6日,《維護國家安全法》(草案)在澳門立法會一般性通過。2月25日,立法會細則性討論及表決《維護國家安全法》法案。在經行政長官簽署並經刊憲後翌日(即2009年3月3日)正式生效。《維護國家安全法》的制定頒佈填補了澳門在這一領域的立法真空,與香港因為23條立法而引發的社會動盪相比,澳門的《維護國家安全法》為解決此問題提供了成功的例證,為「依法治澳」和在此領域的「依法施政」提供了基本的法律依據,這既照顧到了澳門特別行政區的特殊性,又更好地落實了「一國兩制」原則。

《維護國家安全法》的制定不僅為澳門特區政府依法施政和特區治理提供了法律依據並樹立了信心,也確立了中央政府與澳門特區之間的政治互信。

2017年4月15日,第二個「全民國家安全教育日」之際,澳門法律工作者聯合會專門舉行「國家安全教育座談會」,討論推動澳門《維護國家安全法》更好地貫徹實施。澳門中聯辦副主任陳斯喜指出,雖然《國家安全法》沒有列入澳門基本法附件三,不屬於在澳門特別行政區實施的全國性法律,但是根據基本法以及澳門特區《維護國家安全法》的相關規定,維護國家安全是澳門居民的憲制責任和必須履行的法律義務,也是推進「一國兩制」的必然要求。

事實上,基於國家安全所面臨的新形勢和新任務,確立和落實總體國家安全觀已經成為中國在新的歷史時期和發展階段對於國家安全的全新要求。維護國家安全是特別行政區的憲制責任,隨着港澳特別行政區「一國兩制」實踐的不斷豐富和深化,在國家安全問題上也需要不斷地進行再認識,相關的法律制度也需要根據新的情況進行完善。

2018年9月3日,澳門特區政府公報刊登了第22/2018號行政法規《澳門特別行政區維護國家安全委員會》,並規定該行政法規自公布後滿三十日起生效。其核心內容主要是設立澳門特別行政區維護國家安全委員會,承擔統籌及協調澳門特別行政區維護國家主權、安全及發展利益的基本職責。

2018年10月5日,澳門特區行政長官、維護國家安全委員會主席崔世安在政府總部召開了委員會首次全體會議,會議就澳門維護國家安全的制度和組織建設工作進行討論,為澳門特區開展維護國家安全工作提供方向性指引。從澳門特區立法會制定實施《維護國家安全法》到澳門特區行政會通過《澳門特別行政區維護國家安全委員會》行政法規,這是澳門特區自覺履行憲制責任,將維護國家安全的基本義務落實到本地立法,維護國家安全的成功實踐。



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