【港版國安法】對話田飛龍:人大先行立法為23條困境解套

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中國一年一度的「兩會」正在進行中,此次全國人大會議將要審議的《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定(草案)》(下稱「港版國安法」)無疑是外界關注的焦點。5月22日上午,全國人大常委會副委員長王晨在大會上就「港版國安法」做出說明,指出法案草案中明確規定中央人民政府維護國家安全的有關機關,根據需要在香港特區建立機構;香港特別行政區應當建立健全維護國家安全的機制、機構和執行機制,行政長官應就特區履行維護國家安全職責,開展國家安全推廣教育,依法禁止危害國家安全的行為等情況,定期向中央政府提交報吿。

經歷過去年的反修例風波,「港版國安法」對於香港與整個中國來說意味着什麼?中央政府直接出手修法,會對香港社會產生怎樣的影響?這部專門的國家安全法律與香港尚未立法成功的基本法第23條之間是什麼關係?北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍對《香港01》做出了自己的解讀。本文為第一篇(共兩篇)。

全國人大會議將在此次會期內審議「港版國安法」。(新華社)

01:你怎麼解讀「港版國安法」?

田飛龍:我認為「港版國安法」是對中共中央十九屆四中全會提出的加強「一國兩制」制度體系建設有關論述的具體落實,是對十九屆四中全會的決定所體現出的法制精神的制度展開,是一個加強中央管治權在香港治理體系中具體制度落地的動作。中央直接立法有效克服了香港23條立法的本地政治困境,彌補了香港國家安全的法律漏洞,也為香港特區政府的後續跟進提供了示範、監督和促進。

01:也就是說「港版國安法」的出台是意料之中的事。

田飛龍:對,意料之中。十九屆四中全會所強調的國家治理體系與治理能力現代化,包含在中國特色社會主義制度的範疇內,一國兩制正是其中一個重要的制度要素。一國兩制涉及香港的部分,特別是維護國家安全的法律制度與執行機制,在四中全會的決定中表述的非常具體。

這一次中國人大關於「港版國安法」議案的標題,「關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」,與四中全會的決定所使用的表述完全相同,所以出台「港版國安法」其實就是把四中全會的決定轉化為國家具體法律制度的落實。

01:全國人大常委會副委員長王晨5月22日在十三屆全國人民代表大會第三次會議的講話中指出,中央人民政府維護國家安全的有關機關,根據需要在香港特區建立機構,依法履行維護國家安全相關職責。這是不是可以理解為「港版國安法」審議通過後,中央政府會在香港設立一個特別的國家安全執行機構?

田飛龍:這一點已經非常清楚了,「港版國安法」是中央直接立法,而不是香港本地立法,所以在香港設立執行機構可以讓這部法律的執行機制擁有更加開闊的空間。根據王晨的講法,中央可能在立法中考慮建立專門國家安全機構在香港落地執法。

01:這就說到了大家最為關心的具體操作層面。如果在港設立直接對中央政府負責的國安執行機構,那麼澳門的經驗,以及其他國家在國安方面的經驗,是否有可以參考的地方?

田飛龍:我覺得澳門與香港這一次的情況不一樣。澳門是根據澳門基本法第23條在本地建立了維護國家安全委員會,特首為委員會的長官,同時澳門也將中國國家安全法與其自身的特區自治制度之間做了相應結合,所以中央政府實際上沒有必要專門設立一部「澳版國家安全法」在澳門實施。而對於香港來說,出台「港版國安法」是有必要的。

「港版國安法」無疑是2020年全國兩會的重頭戲。(新華社)

01:目前,中國官方已經給出了全國人大自行就國家安全立法的法律依據及其與香港基本法的關係,其一是國家安全立法屬於國家事權;其二,人大決定有充分憲法法律依據;其三,《關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》(簡稱《決定》)不牴觸基本法;《決定》不是變相修改基本法,且與基本法第23條並行不悖。今年恰是基本法頒佈30周年,香港01也一直在倡議啟動對基本法的修改,因為其中確有條文已經不能適應當前香港的局面,此番人大主動就國安立法,後續隨着基本法的修改落定,尤其是23條立法落定,其與「港版國安法」的關係是什麼?

田飛龍:「港版國安法」是中央直接立法,所以它在國家安全的標準與執行力度上,其實都要高於基本法第23條。「港版國安法」不取代23條,但是它在23條立法沒有完成的情況下,可以緊急堵住香港的國家安全的漏洞。23條將來立法與否,對中央來說已經不是那麼重要。如果23條最終立法通過,表明香港特區政府根據中央國家安全立法精神的框架做出了一個跟進性的行為;即便23條立法不成功,中央政府也可以根據直接制定並列入基本法附件三的「港版國安法」來維護最緊要的國家安全利益。

所以中央直接立法這一行動本身,就是在為香港23條立法的困境進行解套。中央政府先行一步,先堵住危害國家安全最緊要的缺口,而不受制於香港本地23條立法的進展。至於香港是否跟進,港府最終會在23條立法的問題上展現出怎樣的能力,都不會讓香港問題成為中國的國家安全漏洞。

01:也就是說假如23條後續立法成功,它會與「港版國安法」共同構成一個完整的填補國家安全漏洞的制度體系。

田飛龍:對,中央先行立法建構了一個香港國家安全法律制度最權威的基礎,香港本地23條立法的跟進則可以在細節上、執行機制上更好地彌補這個體系的不足。香港本地立法與中央直接立法共同構成香港維護國家安全的整體法律體系。

「港版國安法」不取代23條,但是它在23條立法沒有完成的情況下,可以緊急堵住香港的國家安全的漏洞。(資料圖片)

01:「港版國安法」落定後,港人普遍關注的一個問題是,全國人大立法的決定會不會影響香港的高度自治權和香港居民的基本權利自由。比如香港原有的遊行、示威、新聞、言論等基本權利和自由會否受到影響?一個現成的例子是,香港每年的六四集會還能否照常進行?「港版國安法」對香港社會各領域會有哪些實質性影響?

田飛龍:「港版國安法」由中央立法,並把它明確界定成中央的事權,屬於一國兩制裏面中央管治權的制度化。所以它不影響香港的高度自治,也沒有替代掉香港23條的立法,是在中央本來應該管的事情中定了規矩,定了這樣一個制度。「港版國安法」本就不屬於對自治範圍立法,它是在中央職權範圍內立法然後列入基本法附件三。這是第一。

田飛龍:第二,「港版國安法」會不會對香港既有的自由權利造成相應的損害?我覺得會造成一定的影響。在缺失「港版國安法」的情況下,香港人所享受的自由度非常高,甚至是過度的自由,不斷被濫用來損害國家利益的自由。未來這種「自由」將要受到法律的規制與約束,但我覺得這個規制與約束本來就是一國兩制裏應該有的,而「港版國安法」只不過是補位,將本來就該有的規制與約束呈現出來了,使得香港可以在更加具體、更加規範化的法律範圍內行使自由權利。

另外一方面,因為有了「港版國安法」,反而更有利於保護香港人的自由權利,使他們免於受到激進的、被某些群體過分濫用的自由所造成黑暴勢力的威脅。我們看到去年開始的反修例運動中,這些黑暴勢力濫用香港在自由權利上過分寬鬆的法律空間,反而對其他群體造成人權侵犯,對香港法治造成了巨大危害。這部「港版國安法」就是要保護那些願意和平、守法生活的大多數香港人的權利與利益。

國際輿論普遍關心「港版國安法」帶給香港乃至「一國兩制」的影響。(新華社)

01:有評論認為,在「港版國安法」之後,中央政府可能在其他非傳統安全領域,比如說金融、健康衛生、網絡安全、技術、食品安全等項目,推出更多的安全立法以彌補漏洞。

田飛龍:我覺得這部「港版國安法」其實是整個中國國家安全法律體系的一部分。實際上2015年出台的中國國家安全法,提出了總體國家安全觀,涵蓋了人民安全、政治安全、經濟安全、軍事安全、社會安全、文化安全和國際安全等一系列安全,國家安全的標準已經提高了。這一安全標準明顯要高於1990年制訂的基本法中第23條所規定的國家安全標準。

即將推出的「港版國安法」只是針對總體國家安全觀下的國家安全事項的部分立法,或者說只是挑出典型的行為進行規制,主要是四種行為:分裂國家、顛覆國家政權、暴恐行為和外國勢力干預。它還不足以覆蓋總體國家安全之下的所有非傳統安全。所以如果將來有需要,按照這樣的國家安全立法模式,也是可以對相關非傳統安全領域進行制度性擴展的。

更重要的是,「港版國安法」其實是給香港特區政府與香港社會提了一個醒:香港本地的制度如果離國家安全標準越來越遠,一直跟不上的話,那中央政府肯定會被迫繼續推進其他安全領域的國家安全立法。如果香港能夠跟得上,能夠在一國兩制框架下主動完善本地的國家安全法制,中央進行擴展性的國家立法的壓力就不會那麼大,也非常樂意看到香港以自治力量和社會力量對國家安全的本地化保護。如果香港自治不幹活,或者抵制幹活,國家安全的法治責任就只能落在中央身上了。此次立法如此,未來的制度發展邏輯亦然。



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