港版國安法│對話駱偉建：為何香港管治無法真正做到行政主導

港版國安法堵上了香港長期以來存在的國安漏洞，更提醒港人「兩制」必須建立在「一國」的基礎上。近期香港輿論場上關於港版國安法以及「香港再出發」等話題的爭議，顯示出不同群體對於香港基本政治制度的認識存在分歧，甚至不少民主派與抗爭派還在宣傳通過取得立法會過半議席實現「攬炒」（不過消息指立法會選舉將延後一年舉行）。釐清香港基本政治制度的相關概念對於解決香港深層次矛盾至關重要，就此《香港01》採訪了全國港澳研究會副會長、澳門大學法學院教授駱偉建。本文為系列採訪第一篇（共兩篇）。

01：你最近針對香港政治體制有發表一篇文章——《香港特區的政治體制是行政主導而非三權分立》，用來正本清源。其實關於香港的政治體制，外界一直有不少爭議，最大一次爭議應該是在2015年，彼時，時任中聯辦主任張曉明直言，香港政治體制是中央政府直轄下的行政長官為核心的「行政主導」，從來不實行「三權分立」，特區行政長官具有超然於行政、立法、司法三個機關之上的特殊法律地位，處於特區權力核心位置。張曉明此言原本並無問題，但卻在輿論場引起激烈爭議。

我們知道，「行政主導」一定程度上延續了港英時期的模式，為的是政治穩定和強勢管治，但香港的政治現實卻是政治亂局和行政弱勢。從歷史和現實兩個維度，該怎麼理解這裏的「強」與「弱」？為何過去這麼多年，香港的行政無法真正起到「主導」作用？

駱偉建：我個人覺得現在香港的亂局，以及行政比較弱勢，沒有很好的發揮主導作用，主要是四個方面的因素造成的。

第一個因素，長期以來，在香港社會中有相當一部分人，尤其包括一些法律界人士、大學裏的學者，對《基本法》做了歪曲的解釋，在他們的心目中始終把《基本法》所規定的政治體制曲解為一個三權分立的體制。所以可以看到，每當香港行政長官要發揮作用、行使職權的時候，都會被扣上一頂帽子，要麼說他（她）侵犯了立法權，要麼說他（她）影響了司法獨立，長此以往也使得大多沒有專業背景知識的香港居民受到影響，香港社會此類輿論或多或少會影響行政長官和特區政府發揮行政主導的作用，造成今天的局面。所以我們有必要按照《基本法》的立法原意正本清源，要全面準確地理解《基本法》的相應規定。

第二個因素，香港社會確實有一部分勢力始終在做一件工作，就是架空行政主導的機制。這種架空的動作和努力不僅僅是從《基本法》是實施之後才開始，實際上當年在《基本法》公布之後，在英國管制香港最後的過渡時期，英國人就採取了很多措施，針對的就是行政主導，把原來在香港行之有效的一些規定，紛紛進行改變。

這段歷史其實非常清楚——為什麼（末代港督）彭定康（Christopher Patten）來了之後，中國與英國（在香港問題上）產生了很多的爭議？爭議的核心就是彭定康所代表的勢力把行政主導賴以存在的政治基礎掏空了。港英時期總督能夠發揮行政主導的作用，很重要的原因在於當時香港立法局的人員結構，裏面由官署議員、委任議員、民選議員三部分構成，所以政府的政策很容易得到配合。但是彭定康到香港一上任就開始搞選舉，從1988年的直選，到後來把直選的範圍繼續擴大，造成了行政主導的社會基礎被大幅削弱。這也使得香港回歸以後《基本法》在落實的時候遇到了一些困難。

第三個因素，《基本法》確立的是行政主導的體制，但《基本法》（在一定意義上）只是個原則性的規定，在執行上還需要具體制度配套。我覺得香港《基本法》在實施的過程中，這些配套的制度它沒有很好的跟上，也就導致了行政主導發揮的作用不夠明顯。

駱偉建：比如說，行政如何主導立法呢？在《基本法》裏面實際上規定了兩個非常重要的制度，一個制度是政府掌握了重大法案的專屬的提案權，包括公布收支、政治體制、政府運作等三個領域的相關提案只能由政府來提出，立法會議員是不能提出的，所以在這三方面立什麼法，什麼時候立法，主導權應該掌握在政府手裏，才能體現行政主導立法。行政主導立法的另一個重要體現是，立法會審議通過的法案不能馬上生效，必須要由行政長官簽署後才生效，簽署之前是不具有法律效應的。所以從立法的開始到立法的完成，一頭一尾都應該掌握在行政長官手裏。

本來這個制度設計就是要發揮行政主導立法的作用，但在香港的實施過程中已經發生了變化，不是說《基本法》發生變化，而是行政主導被一些人的實際做法改變了。比如董建華時期特區政府就與立法會存在一個爭議，到今天都沒有解決，但其實按照《基本法》的原意，本不應該有這個爭議。是什麼爭議？當特區政府提出一個法案之後，立法會議員在審議期間可以提出各種各樣的意見，但是只能提出修改的意見，修改意見應該反饋給特區政府，讓政府來決定要不要接納這個意見，這才能體現《基本法》所規定的專屬提案權，而不能去直接修改這個法案。假如特區政府提出法案後，可以隨便按照立法會議員的意思來修改，改完以後立法會直接去表決，然後就審議通過了，特區政府在整個過程中處於對法案失控的狀態，這就違背了《基本法》的規定。

香港現在就變成這個局面，回歸以後的二十多年裏很多法案就是這樣通過的，通過的時候可能與特區政府當初的立法意圖完全不是一回事了，這怎麼可能做到行政主導立法呢？如果今後在落實《基本法》的過程中對這一問題不加改變的話，那麼政府的專屬提案權是沒有意義的。就好像一部汽車的鑰匙掌握在政府手裏，政府不開，這部車是動不開的，但是政府把車鑰匙打着以後，方向盤在立法議員手裏而不在政府手裏，你說往東，他開到西，這就失去了《基本法》專屬提案權規定的本意。香港現在行政主導不了立法，這是很重要的因素。

相比之下，澳門《基本法》規定的就很清楚，政府有專屬提案權，同時還有審議後的提案權，立法議員可以對政府提出的法案進行審議，可以批評，也可以要求修改，但最終能不能改，要由政府來決定。如果政府不同意修改，那立法議員在審議投票的時候可以投反對票，讓法案不通過，但是不能倒過來，立法議員自己改了以後，自己投贊成票通過，否則立法的方向就迷失了。同時澳門還設立了足夠的配套制度，比如澳門《基本法》實施的第一天，就是1999年12月20號，就通過了關於立法會議事規則的修改，裏面專門寫到，專屬提案的提案權，包括審議後提案權都屬於澳門特區政府，這樣澳門特區政府才能在立法中發揮主導作用。所以我覺得香港造成今天的局面就是因為香港《基本法》的很多規定沒有配套制度，讓香港《基本法》的落實出了問題。

駱偉建：第四個因素，就是香港一些反對派政治勢力充分利用了立法會這個平台。行政與立法之間除了互相制約的原則，還要求互相合作。這裏的「合作」是什麼意思？就是不能為了反對而反對，否則整個政治體制就會癱瘓，沒法運行了。現在香港的反對派就利用立法會平台頻頻「藍韜文」，為了反對而反對，這種情況下行政還怎麼主導？主導不了的，特區政府提出的方針、政策、法案，都會被否定。

01：香港《基本法》的初衷是想確立行政主導的強勢地位，但是最後的結果卻讓行政主導落得一個弱勢的局面，原因就在於你所說的四重因素。

駱偉建：對。我覺得這些都是香港亟待解決的問題，特別是後面兩個因素，一個是制度配套，一個是立法會人員的組成，都是非常關鍵的因素，會直接會影響行政主導的效應。

為什麼澳門沒有出現類似的問題？包括在澳門回歸前的過渡時期，中葡合作的也比較好，為什麼中英在香港回歸前的合作出現了很多挑戰？為什麼香港《基本法》設計的「直通車」、「平穩過渡」沒能實現？就是因為英國違背了中英雙方達成的協議，掏空了行政主導的基礎，導致香港回歸後的政治制度不能平穩過渡了，不能「直通車」了，變成了「另起爐灶」，而「另起爐灶」的同時也埋下了釘子，製造了困難，所以香港特區政府施政的時候有很多問題。

葡萄牙方面在離開澳門之前並沒有改變澳門原有的制度，所以澳門立法會的組成結構是既有直接選舉，也有委任，委任是對行政主導非常重要的配套制度安排，就是為了讓行政長官在立法會中有堅定的支持者，如果立法會里面都沒有行政長官的堅定支持者，怎麼發揮行政主導？當然，香港以後怎麼辦，大家可以再來討論，但是應該看到，澳門之所以能夠踐行行政主導，這項配套制度安排也是非常重要的。

01：你在《香港特區的政治體制是行政主導而非三權分立》中提到，在「一國兩制」下，特區政治體制作為一個地方性層面的制度需要與國家層面的制度銜接，處理兩種權力關係：一是，中央與特區的權力關係；二是，特區的行政、立法和司法權力關係。兩種權力關係中，中央與特區是領導與從屬性質的關係，行政與立法、司法之間是平行的關係。香港迴歸23年了，這兩種權力關係處理得並不令人滿意。中央與特區雖然是領導與從屬性質的關係，中央有全面管治權，但經常被看做是一種僭越和對香港高度自治權的干預。再看第二對關係，行政與立法和司法雖然是平行關係，而且因為行政長官以特區首長的身份通過行使權力發揮對立法和司法機關的主導作用，但現實政治中行政卻有被架空的風險。

你剛剛談到了香港如今行政無法主導立法的局面，新加坡學者鄭永年也曾公開表示，就香港權力結構來說，立法方面只有不到一半的權力可以說屬於行政當局，並且這一半權力還是通過「建制派」而達成。至於司法，可以說行政當局對司法完全沒有權力，整個司法系統幾乎仍然掌握在「隱居」起來的「港英當局」手中。即使是行政系統本身，除了特首，也仍然是從港英當局「整體」接收而來。你怎麼看中央與特區，行政與立法、司法這兩種權力關係在香港現實政治中的問題？

駱偉建：你提出的這個問題挺尖鋭，我來試着回答。

先來說說第一對權力關係，即中央與特區。第一對權力關係實際上講的是中央的管治權，它怎麼能夠在香港現有的體制內得到落實。在這個問題上，首先要澄清一些錯誤的認識，因為過去長期以來在香港反對派不斷的曲解之下，很多人認為中央的管治權只有兩個權力，一個是國防，另一個是外交，除了這兩個就沒有其他管治權力了，這是他們長期向香港市民灌輸的一種觀點，超出這兩個權力的範圍就會認為是干預了香港的高度自治。

這樣的話，中央怎麼怎麼落實對香港的管治權？沒得管，這是反對派長期催生出的輿論影響。所以2014年中國國務院發佈的白皮書明確提出全面管治權，就是要在理論論述上把這種錯誤認識扭轉過來，中央對香港的管治權不是說只有兩個權力，既然是中國政府對香港行使主權，那就是凡屬主權範圍內的事務都有管轄的權力，香港的高度自治來自中央政府授權。

白皮書為全面管治權確立了一個正確的理解。我現在講管治權實際上是分兩部分，一部分是中央政府直接管的（國防與外交），另一部分中央政府雖然不直接管，但屬於是授權特區政府管轄的，那麼中央政府也要監督特區政府管的怎麼樣——高度自治絕不是想怎麼幹就怎麼幹，而是要在中央的監督下，按照授權的要求做。中央政府已經在理論上，把中央的管治權正面解釋清楚了，剩下的就是堅定不移的落實。這是第一對權力關係的第一個層面的問題。

第二個層面的問題，就是要總結一國兩制的經驗和教訓。在過去一段時間裏，中央政府在行使對香港管治權的問題上確實有待加強。中共十九屆四中全會關於推進國家治理體系與治理能力現代化的決議裏面，強調要「健全中央依照憲法和基本法對特別行政區行使全面管治權的制度」，包括完善中央對特區行政長官和主要官員的任免制度和機制、全國人大常委會對基本法的解釋制度，以及健全特區行政長官對中央政府負責的制度，這說明什麼問題？說明過去做的不夠，不是說沒有做，但做的不夠，不夠才要加強、健全。中央一直有對香港的管治權，但是做的不足、不夠，人家就認為中央沒有權威，從這個角度來講中央政府也有一定的責任，所以現在要加強。

現在大家已經看到變化了，比如這次港版國安法立法。國家安全立法在香港空缺了23年，為什麼現在要立法？一個很重要的因素就是要加強中央的管治權，既然國家安全是整個國家的事，那中央政府有權力去管，只是過去長期以來在這方面認識的不是那麼清楚，總有些猶豫。

還有一個例子，去年年底香港特區高等法院原訟庭判決《緊急情況規例條例》賦予行政長官在某些情況下制定有關規例的規定不符合基本法，並裁決《禁止蒙面規例》的主要內容不符合相稱性標準，當天全國人大常委會法工委、國務院港澳辦就發表談話，表示香港特區法律是否符合《基本法》，只能由全國人大常委會作出判斷和決定，任何其他機關都無權作出判斷和決定。這種談話是什麼？談話就是解釋權，雖然它不是一個正式解釋，但它先提出問題，提出問題是要幹什麼？就是要香港高等法院好好考慮，這不是個小問題，要先給你立個備案。有了這個談話，到了上訴庭的時候就糾正了原訟庭的判決，這就是中央加強管治權的體現。管治權是要用的，不是寫出來給人看的，用起來才有權威，不用就沒有權威。

第三個層面的問題，就是要抓中央管治權的落實。現在中央政府開始用管治權了，用的過程中能不能落地？現在有些問題還沒做到，需要進一步努力。澳門2012年修改澳門《基本法》附件二立法會選舉產生辦法，當時就是中國人大做了決定，澳門就按照人大的決定修改了立法會選舉辦法，然後通過，報人大備案，人大接受了備案，這就是對澳門《基本法》的落實。但是香港沒有，中國人大做出香港政改「831決議」，通過之後落實不了。中國人大當時是行使了《基本法》的解釋權、決定權，但它不落實，不落實就相當於沒有結果。

港版國安法的實施就是在抓中央管治權的落實，而且這個落實很具體，如果一個法律僅僅是規定哪些是犯罪，沒有程序，沒有組織，最後還是落實不了，法律就等於是空的，雷聲大雨點小，這不行。港版國安法就是對過往經驗教訓的吸取。中央政府對於管治權在反覆強調三個要求，一個是任命權，一個是解釋權，一個是負責制度，這三項是中央管治權能不能在香港落實的制度建設的核心。

駱偉建：第二對權力關係，行政與立法、司法之間的關係，其實香港這三種權力目前都受到了挑戰，我認為今後還需要把它們進一步明確化。行政與立法，除了剛才講的特區政府有專屬提案權的問題，我再講一個例子：香港反對派從一開始就在隨意擴大立法會的權力。《基本法》第六十四條，在「特區政府對立法會負責」這一句後面，用了一個冒號，使用冒號是什麼意思？就是說冒號之後規定的事情，你要不折不扣的做到，不能多也不能少。所以按照條文規定，特區政府要對立法會負責的就是三件事情：一，執行立法會通過的法律；二，行政長官向立法會做行政報吿；三，接受立法會意見諮詢。就這三件事，寫得很清楚。

但現在香港是這樣做的嗎？不是，反對派就要突破這個憲制，要擴大範圍，反過來成了特區政府受制立法會限制了。反對派首先提出來不信任投票，不信任投票是什麼意思？就是行政長官能能不能當，主要官員能不能當，要由立法會來決定，就像英國一樣，如果立法會不信任你，那你就下台了。這就不是行政主導了，特區政府官員的去留不是由中央政府決定，變成由立法會決定。

我覺得出現這種情況就是過去中央在落實管治權的時候不夠有力，沒有提出制止，將來都需要規範管治，立法會不能找理由隨便擴大自己的權力，《基本法》定了行政主導就是行政主導，不能任由立法會突破《基本法》規定濫用權力。

說到行政與司法的關係，現在大家可以看到，回歸前和回歸後香港司法複核的情況是不一樣的，回歸前很少有司法複核的，為什麼回歸後有這麼多司法複核呢？這是反對派的策略，一方面他們通過立法會阻止特區政府的決策，另外一方面把所有的政治決定都給引到司法上去，讓司法來決定。但事實上，「司法獨立」不等於司法什麼都可以管，司法管轄權要有限度、有節制，司法只能管法律問題，政治問題司法是不能管的。

但是現在反對派就是要把政治問題全部都交給司法做決定，這個就很危險了，照這樣搞下去，行政主導還怎麼主導？主導不了。當你要突出行政主導地位的時候，立法和司法的權限必然會受到一定限制，這才能凸顯行政主導，如果立法與司法兩個權力無限擴張，行政權力必然縮小。

我認為在香港回歸的二十多年來，這是值得深思和好好研究的問題。司法權力不斷膨脹，如果追根溯源的話，是從1999年開始的，在1999年的一起案例中，香港終審法院甚至宣稱它可以審查中國人大以及中國人大常委會的法律決議，那這個司法複核就不單是自治權了，它連中央行使的權力都要複核，你想想看這還是特區地方性的司法權嗎？這個問題被中央政府直接否定，這才樹立了規矩，即中國人大的解釋權香港法院不許（干涉），沒有商量的餘地。但有一個問題沒有解決，香港高等法院對特區自身的立法也好，行政也好，是不是也有無限的審查權？

這個問題一直沒有完全解決，所以港版國安法裏規定行政長官可以指定法官處理國安案件，又被一些人說成是「影響香港司法獨立」，好像「司法獨立」是不受任何限制的。但是恰恰相反，司法獨立是有範圍的，只能說在審理案件的過程中司法是獨立的，外界不得干預，在行使這個權力之外司法是要受限制的。這些人為什麼會看似自然而然地講到這個問題呢？因為在他們的頭腦中已經認定司法權是不受限制的，但凡要限制任何一點，就損害了「司法獨立」。所以說港版國安法影響了香港的司法獨立，這完全是胡說八道。本來這是個很清楚的問題，現在就是有人打着所謂「司法獨立」的旗號，要把司法權無限擴張。這是造成今天香港行政主導不靈的很重要的原因，行政與司法的關係一定要捋順。

駱偉建：為什麼澳門這方面做的比較好？就是因為處理這些關係的時候，大家很守規矩，包括法官，嚴守我們通常講的自律，用法律術語就是謙抑，法官只能解決法律問題，如果法官能解決政治問題，還要行政長官幹什麼？行政長官他的職位就是解決政治問題的，法官就是解決法律問題，不能張冠李戴，這兩個權力在實施過程中必須要正本清源。當然，最終這兩個權力應該是要互相結合，我們經常講的全面管治權和高度自治權要有機結合，互相配合，這樣才能發揮最好的制度效能。

01：香港出現今天的亂局，特區政府有自己的問題，建制派有問題，反對派乃至香港社會也有問題，包括中央政府也有責任，就像你剛才談到過去多年來中央政府對香港的管治權落實的不夠、「河水不犯井水」的思維導致「消極一國兩制」等問題。在眾多的問題中，你認為主要矛盾是什麼？

駱偉建：我覺得根源上在於香港的反對派，包括香港一部分市民對一國兩制的認識、對中央管治權的認識不到位，這是主要矛盾。沒有正確的認識，對中央不信任，他們就要破壞這個制度。行政主導靠什麼？靠行政長官。中央為什麼要把整個特區最重大的責任交給行政長官？這裏面有個很重要的制度設計，因為特區行政長官由中央認定，如果他不負責，中央就要免他職務。但是反對派和香港一部分市民對中央缺乏信任，認為中央任命的行政長官不能100%維護香港的利益，那就什麼事都幹不成了。表明上針對的是行政長官，處處給行政長官設防，做了這樣那樣的限制，其實最終要限制的是中央。

所以我個人覺得這是一個根本性的問題，怎麼能夠通過國民教育，通過國家認同、身份認同，讓大家認識到「一國」的必要性、中央管治權的必要性，後面的事情才會比較好做。我覺得香港在這方面現在還有很多工作要做，如果這方面做不好，必然會從抵制行政長官演變為所謂的對抗中央政府。因為不信任，過去還只是唱唱反調，現在變成了「抗爭派」，要奪權了，如果真被「抗爭派」奪了權，中央的管治權也好，行政主導權也好，更沒法落實了。我覺得這才是根本，這個問題不解決，後面的問題就很難。

01：這就又說到「人心回歸」的老話題了。

駱偉建：對，「人心回歸」的問題必須要慢慢解決。澳門為什麼在這個問題上解決的比較好，就是澳門與中央建立了良好的互動、互信機制，自覺履行澳門《基本法》所規定的憲制責任。澳門完成了23條立法，香港為什麼一直完不成？根本的原因就是香港社會相當一部分人對中央根本就不信任，不認為自己有責任保護國家安全。但澳門廣大市民不是這麼認為的，他們認為維護國家安全天經地義，自己有責任，所以能順利完成23條立法，建立相應的國家安全委員會。