港版國安法|香港重啟政改有前提 澳門何以成為典範

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港版國安法堵上了香港長期以來存在的國安漏洞,更提醒港人「兩制」必須建立在「一國」的基礎上。近期香港輿論場上關於港版國安法以及「香港再出發」等話題的爭議,顯示出不同群體對於香港基本政治制度的認識存在分歧,甚至不少民主派與抗爭派還在宣傳通過取得立法會過半議席實現「攬炒」(不過香港01已接獲可靠消息,立法會選舉將延後一年舉行)。釐清香港基本政治制度的相關概念對於解決香港深層次矛盾至關重要,為此香港01採訪了中國全國港澳研究會副會長、澳門大學法學院教授駱偉建。本文為系列採訪第二篇(共兩篇)。

港版國安法│對話駱偉建:為何香港管治無法真正做到行政主導

2019年反修例運動,示威者提出普選要求。。(資料圖片/羅君豪攝)

01:香港現行政治體制在相當程度上參考了「殖民地」以總督為核心的政治體制,因為這套體制當時被證明是行之有效的,是有利於保持香港的繁榮穩定的。時任香港特區基本法起草委員會主任委員姬鵬飛在向中國人大所作的香港特別行政區基本法起草委員會的工作報吿中指出:「香港特別行政區的政治體制,要符合『一國兩制』的原則,要從香港的法律地位和實際情況出發,以保障香港的穩定繁榮為目的。為此,必須兼顧社會各階層的利益,有利於資本主義經濟的發展;既保持原政治體制中行之有效的部分,又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度。」

而港英時期的政治體制,其實也有不少爭議,比如金耀基先生的「行政吸納政治」說,劉兆佳教授的「仁慈獨裁」說。從「殖民地政治體制」到「一國兩制」,香港具體保持了原有體制中哪些行之有效的部分?後續的民主制度,又會如何循序漸進的發展?港人普遍關注的重啟政改還有可能嗎?

駱偉建:先回答你關於「行之有效」的問題。行之有效的核心,就是行政長官要有實權,這就是過去港英政府管治下的香港的一個行之有效的制度安排,整個政治制度是圍繞總督安排的,總督就是實權,大家都要配合他,這樣他才能對英國負責。

所以《基本法》的立法原意也是讓行政長官有實權。什麼是實權?首先肯定他的法律地位,行政長官的地位是獨一無二的,他是特別行政區的首長,沒有任何一個特區機構能跟他平起平坐,這一點一定要搞清楚,很多人總是按照三權分立的思維來理解香港的政治架構,香港不是三權分立,只有行政長官能夠代表特別行政區。另外,行政長官的實權不僅僅是有崇高的地位,更重要的是他要掌握實際的權力,作為特區政府的首長行使行政實權。

行政長官這種雙重的法律地位就是從原有「行之有效」的制度中保留下來的,行政長官既要對中央負責,也要對特區負責。中央政府強調依法治港,依據的就是《基本法》,那麼誰來負責《基本法》在香港的實施?《基本法》規定的很清楚,行政長官負責基本法的實施,不是法院,也不是立法會。根據《基本法》的規定,立法會審議通過的法律行政長官可以否決,為什麼?因為行政長官判斷它不符合《基本法》,就可以不簽署。行政長官為什麼可以提請中國人大解釋《基本法》?因為這些制度就是圍繞「行政長官負責」來制定的,這個負責不是假的,相當於港英時期總督所享有的地位、責任、權力基本上被保留了,這就是行之有效。只是就像我剛才講的,有些制度配套沒有完全做好,本來按照原有制度是沒問題的,但英國(在離開香港前)把很多很重要的制度基礎給拆掉了,導致香港迴歸以後制度運作不夠順暢,以後需要的是做好配套機制,恢復「機器」原有的功能。

《基本法》的立法原意是讓行政長官有實權。(資料圖片)

第二個是關於所謂民主發展的問題。我個人覺得在這個問題上一定要有個基本原則。如果把一國兩制看作是一個總的制度體系、一個大環境,那麼政治體制只是一國兩制制度安排裏面的一個子系統。不管子系統體現的制度是什麼,都不能夠主動違反、破壞一國兩制這個總制度,否則就矛盾了。這就好比人體是一個總系統,在這個總系統裏面,有消化系統、呼吸系統、心血管系統等等,都是人體裏面的一部分,如果哪一個子系統跟人體的總系統發生矛盾,人就會難受,就會不舒服,哪怕科技再發達,器官可以移植,被移植的器官也一定要適應人體的總系統,否則就會有排斥反應,排斥反應嚴重可能會死人。

駱偉建:香港特別行政區的政治制度也是一樣的道理,為什麼要採取某項制度,或者為什麼不採取某項制度,總的要求一定是(符合)一國兩制,只要不符合一國兩制,這個制度就不能用。講香港的民主制度,一定要堅持「符合一國兩制」這個觀點不動搖。反對派動不動喜歡鼓吹所謂的「國際標準」,其實世界上沒有民主制度的國際標準,各國都是根據自己的國情行事,美國是總統制,英國是議會制,法國是半總統半議會制,都不一樣,每個國家選擇政治制度一定有歷史的原因,也有現實的需要。

所以香港的民主發展一定要適合一國兩制,而不能與之脱離、相牴觸。一國兩制在政治體制中最基本的要求是什麼?就是鄧小平講的,港人治港,高度自治,行使高度自治權的一定是愛國愛港者,愛國愛港者組成的行政、立法、司法機關,才能夠擁護、維護一國兩制。如果行政、立法、司法機關裏的人根本就不相信一國兩制,有的不好意思公開反對就敷衍應付,還有一些就乾脆公然反對,這怎麼保障一國兩制?所以今天再回過頭來看鄧小平的論述,我認為這個問題一定要高度重視了,不能再像過去那樣含含糊糊。

港澳辦發言人依託於《基本法》給出了北京的底線:無論將來什麼時候啟動政改,香港的普選制度都必須符合基本法,符合全國人大常委會的有關決定。(Reuters)

我的看法是,一國兩制應該有兩條底線,一條底線就是國家安全,不能搞分裂,不能顛覆中央政府的政權。這一條底線已經由港版國安法劃好,而且明確了制度與手段,糾正了長期以來香港存在的國家安全漏洞。

另一條底線就是權力掌握在誰手上。鄧小平講的很清楚,「以愛國者為主體是我們共同的前提和基礎」,也就是說不是所有人都是治港人選,必須愛國愛港。然後他也講了,在這樣一個基礎上,「左中右」都要照顧。但是現在香港的反對派中總有人曲解鄧小平的話,認為鄧小平講「左中右」都要照顧,好像「左」就是認同國家的,「右」和「中」是可以不認同國家的,他們也可以作為管理者,這就錯了。鄧小平講的是「左中右」都要有愛國愛港的基礎,基礎是共同的,不分「左中右」,不愛國不愛港,怎麼還能管理香港?這是過去沒有講清楚的問題,我覺得現在要好好講清楚。

我想香港不能為了民主制度發展而發展,如果愛國愛港者不能在制度中佔主導,相當於把管治權拱手相讓了,發展到最後反而把一國兩制給葬送了。所以香港要循序漸進的發展民主制度,條件滿足了再「進」,條件不成熟不能「進」,而不是說沒有任何約束條件就不斷的「進」,否則很容易掉到坑裏面去,那還了得?

01:香港問題有深刻的歷史原因,如果要等到條件滿足,就像你說的「左中右」都有了愛國愛港的基礎,屆時會不會距離鄧小平所說的「50年不變」的大限也就不遠了?

駱偉建:我個人覺得不用擔心這個問題。鄧小平說的一國兩制50年之後的變或不變,一定有個前提條件,就是50年內一國兩制要成功,成功了就不會變了。我不是說愛國者要在治港隊伍中佔據100%,而是說愛國者為主體。經過不斷的努力,假設過了10年或者15年,香港社會的主流都認同中央政府、認同這個國家,選民也有基本正確的政治價值取向,如果能做到這麼好的話,那就符合鄧小平講的一國兩制在50年裏是成功的,一國兩制就不是50年不變了,100年也不用變。

駱偉建:反過來講,如果一國兩制在50年內不成功,甚至香港出現動亂,那就不光別想50年後不變了,按照鄧小平講的,不用到50年就改了。所以「50年不變」是有條件的,不是一個絕對的概念。如果大家真的希望一國兩制50年以後也不變,那就好好地把一國兩制搞成功,國家的主權、安全得到保護和發展,特區社會穩定,經濟繁榮,100年都可以不變。所以要循序漸進的發展香港的民主制度。

當然我們還可以繼續討論,用什麼樣的指標來判斷一國兩制的成功與否。以澳門為例的話,我覺得基本前提就是愛國愛澳者為主導,也沒有說讓澳門社會完全沒有反對派,現在澳門立法會議員裏面也有反對派,這個可以有,但是主導權還是要掌握在愛國者手中,這樣民主制度就可以往前發展。

鄧小平說的一國兩制50年之後的變或不變,一定有個前提條件,就是50年內一國兩制要成功,成功了就不會變了。(資料圖片)

01:你剛剛談到了很多關於鄧小平的論述,正如你在《香港特區的政治體制是行政主導而非三權分立》開頭所言,香港基本法起草期間,在如何設計特區政治體制上,有一種意見主張照抄照搬西方模式的三權分立。針對這個問題,鄧小平在會見香港基本法起草委員會委員時明確指出,「香港的制度也不能完全西化,不能照搬西方的一套……現在如果完全照搬,比如搞三權分立,搞英美的議會制度,並以此來判斷是否民主,恐怕不適宜。」鄧小平有關香港的論斷,被認為是高瞻遠矚,前不久林鄭月娥亦首次引用鄧小平在1987年會見香港基本法起草委員會委員時的一段重要講話。作為基本法起草的參與者,你怎麼看鄧小平當年對於香港未來政治制度的設想?為何鄧小平當年會堅定認為,資本主義下的香港不能搞三權分立?

駱偉建:我們也是在不斷的學習和理解中,甚至因為在實踐中出了一些問題再去反思的時候,才慢慢體會到鄧小平的偉大。現在我們回過頭反覆看他的論述,我覺得他當年提出香港不能搞三權分立主要有這麼幾個原因:

第一個原因,我覺得今天在研究一國兩制,研究《基本法》的時候一定要強調,一國兩制是中國特色的制度,這個是非常重要。現在很多香港人把一國兩制等同於資本主義制度,如果完全是資本主義制度,照着西方那一套做不就完了嗎?鄧小平從來不這麼看,鄧小平講的很清楚,他一直強調一國兩制是中國首先提出來的,不是美國人提出來的,不是英國人,也不是日本人,當時還講了也不是蘇聯提出來的,這是什麼意思?他就是在強調一國兩制是中國的特色,是中國本土化的一種制度,這是我們看待一國兩制必須要明白的一個出發點。

鄧小平強調一國兩制是中國的特色制度,是西方沒有的,既然西方沒有解決一國兩制的辦法,那麼西方那一套現成的制度就不能直接拿來用,直接拿來用不就錯了嗎?不就水土不服了嗎?這就像中國搞社會主義革命一樣,一開始照搬蘇聯,在中國社會就行不通,還是回到從中國實際出發,才找到了解決問題的道路。所以鄧小平會反覆強調一國兩制的本土性。

上世紀80年代中英談判時,鄧小平(左一)就堅持香港不能三權分立。 (視覺中國)

駱偉建:所以我們今天從方法論的角度來講,一定要先強調這一點,不強調這一點,我們就站不到理論的高度上去。一國兩制是中國特色的制度,西方的制度充其量就是個借鑑,所以鄧小平講的不是照搬,而是借鑑。但是借鑑就要有前提條件,適合我的才借鑑,就像鞋一定要適合我的腳。

舉個簡單的例子,按照西方的民主理論,行政長官選舉結果出爐就自動當選了,而《基本法》裏規定行政長官選舉出來後還要中央政府任命,全世界都找不到(一樣)的,西方的政治理論解釋不了這種制度安排。但是用一國兩制就可以解釋,因為香港特首選舉是一場地方選舉,選出的行政長官既要對香港負責,也要對中央負責,這樣中央政府才能任命你,如果中央不能信任你,怎麼保證你對中央負責?這就是中國特色,所以不能照搬西方的制度是有道理的。香港一些反對派整天鼓吹什麼「普世價值」,什麼「世界標準」,說什麼行政長官選舉完了就不應該再加一箇中央任命,如果真那樣做的話,就沒有「一國」了,還搞「兩制」幹什麼?

01:中國政治體制最大的特色之一就是有一個強大的中央政府,這是中國的政治傳統和文化所決定的。鄧小平當年之所以能那麼堅定的認為資本主義下的香港不能搞三權分立,可能正是着眼於香港維持的資本主義制度並不是和西方完全一致的資本主義,香港的資本主義制度在某種程度上已經是結合了中國特色的資本主義,具體到香港就是行政主導,讓特首保有絕對的權力。

駱偉建:對,這就是中國特色,香港的特首選舉既要考慮民意,也要考慮中央的要求,這兩個結合起來就是一國兩制的制度特色。這是我要講的第一個原因。

第二個原因,鄧小平一直強調做什麼事情一定要從實際出發,不能脱離社會實際。港英時期的香港就採取了總督制度,鄧小平講了,香港100年來也沒有搞英國、美國的制度,不是照樣過的很好嗎?香港的繁榮穩定不就是在當時的總督制度基礎上形成的嗎?為什麼迴歸以後要照搬西方呢?鄧小平的這句話實際上是從歷史角度講的,就是我們要尊重香港原有的歷史,這段歷史同時也是今天的現實,這是他認為香港不能搞西方的三權分立的第二個原因。

第三個原因,香港的現實仍然有這個需要。搞一國兩制,中央要領導地方,怎麼領導?中央政府能領導香港立法會嗎?立法會的運作模式是集體決策,你不可能找一個立法會主席來對中央政府負責吧,即便你讓立法會主席負責,他手中就這一票,其他議員不同意他也沒辦法,中央能叫他負責嗎?很簡單,沒法負責。中央政府能不能叫法院院長就司法問題對中央負責?也不可能,法官是獨立的,就只管審判。這些都是制度設計與制度結構決定的。既然立法會不能負責,法官不能負責,那總要有一個角色對中央政府負責吧,那當然就是行政長官了,行政長官是一個人組成的「機構」,這才有利於對中央政府負責,這就是行政主導的現實需要。

所以我覺得鄧小平從中國特色,從香港原來的歷史,從現實的需要三個方面考慮,堅定地認為香港不能採取三權分立,只能建立屬於中國自己的一國兩制下的政治制度,那這個制度就是行政長官主導的制度。這是我的理解。

01:你2019年在接受媒體訪問時表示,民生改善有利於保持社會的穩定,避免爆發社會運動,影響社會的穩定,這是被20年澳門「一國兩制」實踐證明的一條規律。澳門特別行政區成立以來,有兩次造成警民衝突的遊行示威都與經濟低迷,失業率高,民生困境有關。2014年至2016年出現經濟波動調整時,由於民生並未受到實質影響,社會仍然處於相對穩定的狀態。

雖然《港區國安法》終於落定,但香港的挑戰仍然很嚴峻。自修例風波發生以來,香港01一直在談香港的深層次結構性矛盾,這才是化解香港困局的關鍵和治本所在。你怎麼看《港區國安法》之後香港的全面改革?具體層面以及着力點是什麼?推動全面改革面臨的最大挑戰是什麼?澳門的經驗,對香港有怎樣的啟示?

駱偉建:我的看法是,我們解決問題,包括提出解決問題的辦法,還是要尊重實際,就是你不能夠想象一個總體的方法論。

我之前講過,澳門社會曾經的主要矛盾就是兩個,一個是社會治理(治安),另一個就是經濟低迷。澳門人對待回歸是沒有問題的,澳門人是喜迎回歸,所以不存在國家認同等其它問題,就是兩個主要矛盾,所以抓住這兩個主要矛盾,問題很快就解決了,造就了澳門20多年來經濟持續發展的局面。因為經濟發展了,就有條件改善民生了,老百姓在發展中得到實際利益,反過來又鞏固了澳門人對一國兩制的認同,對國家的認同,對中央的信任,是先搞好了經濟然後反過來鞏固了政治,政治的鞏固又有利於解決一些社會問題,同時促進經濟發展,形成了這樣一種正向的循環。

今天我們也要準確分析,香港當下的主要矛盾究竟是什麼?是經濟嗎?經濟的確存在問題,主要就是貧富差距。但這是目前香港的主要矛盾嗎?

我的看法是,現在香港的主要矛盾在政治方面,政治是所有問題的根源,如果政治問題不解決,我相信香港的經濟沒法解決。無論是「抗爭派」也好,港獨派也好,反對派也好,現在是用一切政治手段阻礙香港經濟的發展。很簡單的一個道理,要發展經濟,一定需要搞各種各樣的動作,但所有與經濟有關的議案最後幾乎都被立法會否決了,那還怎麼發展經濟?大嶼計劃要否,港珠澳大橋大橋也想過要否,融入國內發展的大灣區規劃也要否,你說怎麼發展經濟?現在的主要矛盾不是政府不想發展經濟,不是工商界不想發展經濟,是搞政治的人通過政治手段限制了香港經濟的發展,那你說,政治不解決,怎麼發展經濟呢?

7月30日,港府統計處發表最新的零售業銷貨額數字。2020年6月的零售業總銷貨價值的臨時估計為265億港元,按年下跌24.8%。與2019年同期比較,今年上半年的零售業總銷貨價值的臨時估計下跌33.3%。(中新社)

所以我個人覺得現在香港社會要先解決政治問題,解決好管治權的問題,才能集中精力搞經濟,政治是解決香港問題的一個很重要的抓手,或者說一個出路。現在有人說先來解決經濟,我覺得不現實——假設反對派的「攬炒」計劃在立法會里面支持超過半數,你還能搞經濟嗎?政府所有的預算案都被否決,那特區政府還怎麼搞?所以當務之急要讓香港市民明白,今天你在政治上沒有給愛國愛港者投一票,你就不要想改善經濟、改善民生,都要「攬炒」了,怎麼改善?

駱偉建:現在香港已經走出第一步,即填補國家安全漏洞,這就是先解決政治問題。下一步我的看法是要解決管治權的問題,讓管治權牢牢掌握在愛國愛港者手裏。然後第三步才能夠集中精力去解決經濟問題,包括香港的經濟結構調整與升級,必須充分利用國家這個堅強後盾,發揮兩制的制度優勢。現在反對派就是不讓你用這個後盾,把什麼東西都封起來,疫情來了要直接封關,還說什麼所謂的「去內地化」,我不相信香港的經濟發展與內地脱鈎後還能持續。

如果不要講政治,咱們就理性點,講經濟規律,講講經濟發展的條件,難道香港不需要與內地合作嗎?但是你一說合作,他就跟你講政治,說合作了香港就被「內地化」了,香港「內地化」就是不行,就是這麼一種邏輯。所以我覺得要解決好國家安全、解決好愛國愛港佔主導,然後順利解決經濟發展問題才可行。

而且實事求是地講,現在所謂的「攬炒派」,大部分都不是窮人,「攬炒」支持者裏中產階級佔了多數,他經濟有困難嗎?沒有困難。你說要解決經濟問題,他有解決經濟問題的強烈意願嗎?不是,他要解決他們的政治問題,他們的奪權問題,絕對不是經濟問題。

所以我們一定要具體情況具體分析,不能隨隨便便用抽象的理論說,解決經濟就解決了政治,這個理論通常來說是對的,但是在特定的條件下,恰恰可能政治是主要矛盾,那就需要抓住主要矛盾去解決。

駱偉建認為,香港先解決了政治問題,才有可能解決經濟問題。(AP)

01:先解決政治問題,再解決經濟問題,你預測解決問題的整個周期會持續多久?現在香港社會有很多擔憂的聲音,再加上中美之間越來越陷入全面對立,這個周期大概會持續多久才能回到澳門那樣的「正循環」裏去?

駱偉建:我認為首先要看中央政府解決問題的力度。我相信中央解決完國家安全、解決這一次立法會選舉的問題之後,假如說問題能夠順利解決,我覺得下一步會很快啟動所有的經濟計劃。但是如果這一次立法會選舉「攬炒派」佔了多數,那我想什麼時候把這個問題解決了,才能開始討論恢復經濟,否則就沒有可能。(消息指原定於2020年9月6日的立法會選舉將推遲一年舉行。)

所以我覺得香港市民真的要為自己的前途好好考慮,你要為你投出的一票承擔後果,如果選擇錯了,你的生活水平下降就不是短期的、所謂的「陣痛」了,可能就要持續一段時間,所以我覺得大家要理性考慮這個問題。30多年前鄧小平就有氣魄講主權問題不容討論,30多年後中國政府怎麼可能容許有人再來談國家主權問題?反對派想要奪取管治權,我是不相信的,我覺得他們也沒有這個能力。他們現在幻想一些西方國家所謂的制裁,我覺得也不要高估了西方,如果真能制裁的話,就不是今天這樣光是耍耍嘴皮子而看不到實際效果的局面了。

當然,我也不知道西方國家下一步會怎麼辦,但至少不會完全採取它們所號稱的措施,因為那些措施對它們自身也有損害,它們傷的起嗎?政治是講現實的,香港不可能離開中國,歷史已經證明了。香港曾經的繁榮離不開扮演與內地之間的中介橋樑的角色,今天中國開放了,橋樑功能肯定是降低的,那就需要融入國家發展才能讓香港自身得到最大限度的發展,大家共同努力,香港好了國家就好了,國家好了香港就好了,這就是鄧小平講的共同發展,這才是出路。

鄧小平講一國兩制怎麼才能成功?一國兩制的成功就是讓各方利益都要得到滿足,不可能說只有一方利益得到滿足,另一方不滿足,那就不叫一國兩制了。今天一國兩制能不能成功也要這樣判斷,既要讓國家的利益得到滿足,也要讓香港的利益得到滿足。有些人幻想太多,脱離實際,光顧着盤算自己的力量而忘了今天中國的國力,光顧着想象西方所謂的干預力量,這都是不現實的,我在這方面對中國充滿信心,雖然也會遇到一些挑戰,但這些都會過去的。



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