【博評】原居民重新詮釋新界歷史 理解「丁權」的傳統內涵

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新界原居民群體在香港社會上是一個特殊的存在,他們擁有政治、經濟、文化和禮樂層面的「傳統」權力。回歸祖國前的過渡時期,中央政府、殖民地政府和新界鄉議局已經對新界原居民群體擁有的權力進行過一次全盤的檢視,最終以《基本法》第四十條將其加以保護。然而,近年特區政府施政不善,無力解決市民最根本的居住需要,加上樓價飆升,令「磚頭教」信仰破滅,新界原居民群體在香港市民中被抽出來,針對討論其特點,造成社會對立和分裂。這是有意製造的矛盾,還是部份新界原居民過於跋扈造成的不良後遺症?筆者不懂政治,難以下定論。然而,解決問題的第一步是先理解問題,重新認識新界歷史發展的軌跡,有助我們理解何以特區政府對「丁權」束手無策。當然,研究歷史不會得出「歷史真相」,但筆者希望在一片罵聲之中提出另一種詮釋,充實討論內涵。惜筆者學養所限,討論有所不詳,望各專家能撥冗指正,互想砥礪。

到底「丁權」是怎麼一回事?

現時香港社會對「丁權」有很多的誤解,例如認為「有丁權就可以向政府領取土地建屋,變相無本生利」、「官商鄉黑,勾結自肥」和「特區政府為報答新界原居民的政治忠誠所作的報酬」等等。這些問題出現是基於對「丁權」的誤解。

撥開迷霧,「丁權」的本質到底是什麼?「丁權」並不具有「物理上」的意義,而是一種可以選擇行使與否的權力。簡而言之,這權力是「農地或屋地建屋免補地價」,亦可以看為「私人發展」的權力。現時的香港社會大眾比較乖巧,我們都習慣了向特區政府和發展商購買單位,沒有想過可以「自行建屋」是一種民間被政府收回的權力。

如何將「虛」的權力轉成「實」的利益,就是「丁權」運作層面的問題。「丁權」運作的漏洞和產生的問題,筆者在此暫且不表。以上文所言對於「丁權」的解釋如果是正確,我們就要追溯在一九七二年前,新界原居民(以及非原居民)在新界私人開發土地的情況,從而得出「丁權是否傳統權益」的答案。

「丁權」是一種可以選擇行使與否的權力。(資料圖片)

被殖民地政府多次詮釋和承認的「傳統」權力

英殖政府與清政府對於土地管理的方式不同,特別是在改變土地用途方面。處理改變農地為屋地需要補地價的爭議,並不是戰後才面對的問題。主流意見認為殖民地政府為了攏絡新界原居民出讓土地,供新市鎮發展之用,於是以「丁權」作為交換的說法,只說明了事情的部份,並未有完全解釋整個政府產生的原因[1]。在此,筆者希望各位先記下三個重要的年份:一九二三年、一九五九年和一九七二年。

一八九八年英殖租借新界至一九二三年這時段,除了被強制規劃成「新九龍」的新界地區外,新界民田由農地轉成屋地只需要「升糧」,意思是增加繳納的地租,而購買官地再將農地轉為屋地,則需要同時「補價」(補地價)和「升糧」。

表一:一九二三年前官、民田補價升糧的差異

  民田 官田
業權人 業主 殖民地政府
補地價(補價) 不需要 需要
增加地租(升糧) 需要 需要

業權人的問題,涉及新界土地由「永業」轉為「承租」的問題,在此暫且不述。從上表可見,一九二三年前官田和民田私人發展的差異在「民田不需要補地價」。各位看倌,這種發展模式是否嗅到一點「丁權」內涵的味道?

一九二三年理民府公佈《民田建屋補價規則》,規定民田同樣需要補地價,引來新界鄉民不滿。他們認為,《民田建屋補價規則》有違中英簽定《展拓香港界址專條》內「……在所展界(新界)內,不可將居民迫令遷移,產業入官……」。他們認為民田是祖先的產業,或者是向殖民地政府登記後的私人產業,他們有份享受地價增長帶來的利益。如果民田要補地價,就是「產業入官」,殖民地政府與民爭利[2],違背當初的承諾。

新界鄉民反對「補價升糧」的訴求得到時任港督金文泰的理解。金文泰就任港督前,曾參與租借初期對新界土地丈量和登記工作,對新界風俗和民情非常熟識。金文泰認為新界鄉民有權在民田上建屋免補地價,使「補價升糧」的問題得到平息[3],並且在一九二六年催生了掌握新界原居民群體話語權的新界鄉議局。

雖然不是正式「白紙黑字」地寫出法律條文,但是解決「補價升糧」問題是殖民地政府第一次承認新界原居民享有「建屋免補地價」的權力。

雖然不是正式「白紙黑字」地寫出法律條文,但是解決「補價升糧」問題是殖民地政府第一次承認新界原居民享有「建屋免補地價」的權力。(資料圖片)

第二個重要的時刻是一九五九年。這一年,殖民地政府確切承認了在「私人農地上建屋免補地價」,在關於新界小型屋宇的文件中指出:

自從英國租借新界,土地一開始以「集體官批」租予村民,村民免補地價在私人擁有土地上興建房屋自住的風俗習慣一直得到認可。這一個傳統在一九五九年十月已經被行政局得到正式的官方認可。[4]

對於「傳統」的理解,市民大眾多以「以前」和「舊時」等虛詞來理解,「以前我們怎樣怎樣」常被換為「傳統以來我們都是怎樣怎樣」,但要厘清歷史,必須對時間因素非常敏感。誠如陳蒨教授所言,新界原居民對「傳統」在不同時間,因不同的目的來不斷重塑和詮釋[5]。而張少強教授認為「丁權」與傳統有關,但並非源自傳統[6]。這兩個說法都能令大眾進一步理解「丁權」的形成。一九五九年殖民地政府確實是承認了「免補地價」是「傳統」。這種「傳統」,是源於清季新安縣地區的風俗習慣(或者是新界鄉民告訴殖民地政府「這是我們的傳統」),這也許是因時勢而在當時作出新的詮釋。筆者對於清季的土地使用情況不太掌握,不足提出一個堅實的說法。但從殖民地政府的說法中可見,新界原居民「免補地價」的「傳統」可以從一九七二年最少推前到一九零五年[7]。

自一九五零年起,新界地區的建築物開始受到《建築條例》監管。在新界地區建屋(包括非原居民)需要提交建築物圖則和遵守面積和高度的限制[8],而以混凝土建屋更要補繳地價每呎二至三元不等[9]。是故再次引起新界原居民與港府就建屋補價問題的衝突。

一九七一年,新界鄉議局組織「新界鄉議局爭取新界人民合理權益特別委員會」爭取土地權益。新界鄉議局認為鄉村的自然人口增加,新界原居民應享有自由建築鄉村屋宇的權利,殖民地政府應放寬鄉村建屋限制,並指出殖民地政府再次違反《展拓香港界址專條》的承諾[10]。

一九七二年通過《建築物(新界適用)條例》,容許「年滿十八歲,父系源自一八九八年時為香港新界認可鄉村的男性居民」一生可在規劃為鄉村式發展土地(V-Zone)上的村界範圍內興建合規格房屋一間,稱新界小型屋宇,簡稱「丁屋」。

對於「傳統」的理解,市民大眾多以「以前」和「舊時」等虛詞來理解,「以前我們怎樣怎樣」常被換為「傳統以來我們都是怎樣怎樣」,但要厘清歷史,必須對時間因素非常敏感。(資料圖片)

以「丁權」解決官民矛盾,新界原居民失卻了什麼?

新界原居民透過「丁屋」免補地價建屋,使其與殖民地政府長久的爭議得到解決。在殖民地政府的角度來說,「丁屋」政策除了能以分享經濟利益安撫新界原居民的反抗力量外,更重要的一點是簡化行政程序和限制鄉村地區的民間發展模式。殖民地政府在致鄉議局信函指出:

……新政策,其主要目的係使村民更容易申請興建小型屋宇及使其申請獲得更快速之處理……使未來建築之小型屋宇達到更高之衛生水平。[11]

在「丁屋」政策推出後,新界原居民得以以「丁屋」作為名義進行建屋工程,免卻了港府在前此獨立審批建屋工程帶來的行政繁瑣問題。另一方面,港府在「丁屋」政策之下設下多種限制,分別是申請人資格、興建房屋的地點和房屋規格。

就申請人資格而言,興建「丁屋」的權力只能由年滿十八歲的男性新界原居民使用,女性新界原居民並沒有這項「傳統權益」,限制了新界原居民群體參與發展房屋的人數。

而興建房屋的地點方面,港府透過「丁屋」政策重整新界發展的策略,限制民間參與的程度。港府在規劃上將新界分成五類地區,分別是城市發展區、禁區、鄉村重建區、引水區和鄉村發展區。城市發展區、禁區、鄉村重建區和引水區基本上是難以興建「丁屋」[12]。殖民地政府透過行政手段限制民間開發土地。

「丁屋」主要興建在鄉村發展區內。同時,港府限制「丁屋」只能興建在「小型屋宇政策於一九七二年實施之前在各鄉村興建之最後一間鄉村屋之邊沿起計三百呎之範圍」,亦即現時稱作的「村界」。在此界外以「丁屋」名義興建房屋,需通過理民府、鄉事委員會和村代表商討,再交由新界政務司和鄉議局之聯席會議考慮。

以「丁屋」名義興建房屋,其規格有嚴格限制:面積不可超過七百呎,高度不可超過二十五呎。屋頂加建之天台圍牆不可高於四呎,天台樓梯蓋限制在十呎長、六呎高和五呎闊的規格上。傳統上新界原居民建屋設有的「閣仔」同樣受到限制,「閣仔」不可超過地下面積百份之五十[13]。

如此看來,港府以「丁屋」安撫新界原居民的反抗聲音,並將以「丁屋」名義興建的房屋設下多種限制,目的是為了防止日後在新界收地賠償時帶來進一步的損失[14]。將「丁屋」發展限制在「村界」內,最終使「村界」內地土不足興建新房屋,行使「丁屋」的權力亦會自然消亡。「新界小型屋宇政策」並不能將新界原居民原本享有的建屋權完全恢複,例如女性原居民無法參與發展、屋宇規格受法例限制、興建屋宇的地點受港府的規劃限制。雖然「丁屋」政策對新界原居民的發展土地權力有所規限,但土地發展的經濟利益已經足夠安撫新界原居民的不滿情緒,並且解決了自一九二三年反抗「補價升糧」行動以來,港府和新界原居民就土地經濟利益上的矛盾。在「丁屋」政策推行六年後,新界共完成了約六千間以「丁屋」名義發展的房屋,受惠人數眾多。港府透過向新界原居民歸還部份土地權益,以分享經濟利益減少發展新界的阻力,有助港府進一步推動新市鎮發展。

將「丁屋」發展限制在「村界」內,最終使「村界」內地土不足興建新房屋,行使「丁屋」的權力亦會自然消亡。(資料圖片)

基本法第四十條包含「丁權」嗎?

《基本法》第四十條指出「“新界”原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護。」。基本法諮詢委員會成員李永達憶述制定基本法時,對於「丁權」是否傳統權益的爭議很大,故此以模糊的「合法傳統權益」表述。《香港01》的報導在此基礎上進一步指出沒有法律文件清楚列明《基本法》所提及的「傳統權益」將「丁權」和「丁屋」包括在內[15]。

然而,筆者並不完全認同上述的說法。就李永達先生的說法,筆者認為「傳統權益」包括範疇廣泛,除了我們看得見而引人嫉妒的「丁權」經濟利益外,在政治上還有受鄉議局條例保障的新界鄉議局法定地位、鄉事委員會的權力、村代表核實村民身份的權力;在文化和禮樂方面,新界原居民和漁民的安葬權、太平清酬祭祀儀式和剛剛成為「香港非物質文化遺產代表作名錄」的「宗族春秋二祭」等等,範疇太廣,難以一一列入基本法之中。與此同時,為了穩定回歸祖國,最好方法是以「合法傳統權益」作為名目,將以上所有與「傳統」相關的項目包括在內,將回歸前的社會運作一併過渡。

至於沒有法律文件清楚列明《基本法》所提及的「傳統權益」將「丁權」和「丁屋」包括在內。除了因香港法例第一零九七章《鄉議局條例》成為法定諮詢機構的新界鄉議局,及其之下鄉事委員會和村代表系統,其他的部份其實也沒有文件清楚列明是「傳統權益」。相反,與「丁權」性質相近的「免補地價」權力卻多次出現在新界歷史之中,並且多次受到殖民地政府的認可。再者,《基本法》第五章第一百二十二條〈土地契約〉中指明:「原舊批約地段、鄉村屋地、丁屋地和類似的農村土地,如該土地在一九八四年六月三十日的承租人,或在該日以後批出的丁屋地承租人,其父系為一八九八年在香港的原有鄉村居民,只要該土地的承租人仍為該人或其合法父系繼承人,原定租金維持不變。」[16],這一關於土地契約的條例,看來是承認了「丁權」和「丁屋」的法定地位,而且是納入政府最為看重的「土地契約」和「地租」範疇。

現代人使用打火機生火,近現代人使用火柴,古代人使用打火石。我們能否說因為古代人沒有打火機,所以他們沒有掌握運用火的技術?對於「特權」的厭惡,作為一個講求平等的文明人自當心中有數,但我們不見有人提出「為什麼新界原居民可以享有祭祀的特權?」、「為什麼新界原居民可以搞太平清酬?」等疑問,反而越來越多城市人被已經轉型的「傳統」鄉村文化所吸引。太史公司馬遷在《史記》的〈貨殖列傳〉所言:「天下熙熙,皆為利來;天下壤壤,皆為利往」,也許能夠解釋新界原居民和非原居民的矛盾。

「丁權」作為現今香港社會上新界原居民最突出的身份標籤,到了今天確實是有重新審視的必要。而這個權力,並非單純說成「殖民地政府為了在六七暴動後論功行賞」、「為了收買新界原居民」、「為了發展新市鎮」等說法可以簡單理解,實際上是有其歷史因素包含在其中。借用許舒的說法,「丁屋」是當時解決新界原居民合理的不滿[17]。至於新界原居民群體在近百年的殖民管治之下,如何透過官民角力和互動的過程中取得政治和經濟上的權力,就是另一個故事了。

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附註:

[1] 鼓勵新界原居民交出土地的說法,其實有其可以商確之處。例如全香港的土地早就是屬於殖民地政府,港府可以透過《收回土地條例》直接取回有業主的土地。另一方面,第一代和第二代新市鎮的土地,有很大部份是以填海的方式取得,殖民地政府控制土地的發展權來「無本生利」。

[2] 此解說引自新界鄉民向新界理民府上呈的投訴,原文是「……除照並升糧外,另令補繳地價,是無形中將民業收為官產矣……民間田地,非由祖父遺留,即係私人購置,一經登記,即已確定私橫,若夫地價增長,是其應有權利,改為建造,升糧足矣,乃有責令補價,則利權既失……」,見〈1923年上田土官呈文〉,收入薛鳳旋、鄺智文:《新界鄉議局史:由租借地到一國兩制》,(香港:三聯書店(香港)有限公司,2011年),頁392。

[3] 前理民府官許舒(James Hayes)據殖民地部檔案資料指出,早在一九零六年時,金文泰已經認為新界鄉民確有此項權力。該份文件的名稱和編號為 Minutes of 11 January 1906 to Hon.Col.Sec. In CSO 1906/807. 許舒著、林立偉譯:《新界百年史》,(香港:中華書局(香港)有限公司,2016年),頁85有對於這段歷史的解釋。關於土地權力的應用,另見 Peter Wesley-Smit, Unequal treaty, 1898-1997 : China, Great Britain, and Hong Kong's New Territories, Hong Kong :Oxford University Press, 1980,pp.101-103.

[4] 檔案原文如下:「Since the beginning of the lease of the New Territories the custom of the villagers to build house in their village for their own occupation and on their own agricultural land held under the Block Crown Lease issued in 1905, free of premium, has been recognized. This tradition was officially endorsed by Executive Council in October,1959.」見 香港歷史檔案館藏HKRS 511-1-12-1 , The New Territories Small House Policy, New Territories Administration 1980, pp.1.

[5] 陳蒨:〈原居民身份:殖民時代下政治化的傳統〉,收入 陳國成 主編:《香港地區研究之三:粉嶺》,(香港:三聯書店(香港)有限公司,2006年)

[6] 〈檢討丁屋政策還地還權於民〉,《香港01》,2017年9月11日,頁A06至A07。

[7] 殖民地政府在租借新界後,第一步進行的行政工作是清查新界土地狀況,包括土地丈量、劃界、業權申報和土地用途,至一九零四年為止。其中與「丁權」相關最密切的是業權申報(除了有人申報和證明其土地業權外,所有土地均為英王所有)和土地用途(即在「集體官批」地契上的「地段描述」部份,分農地、建築物地段、漁塘等等)。在《1905年新界土地條例》通過後,所有新界土地的情況以當時殖民地政府紀錄作準。故此,我們可以視一九零五年為整個殖民地時期新界地政管理的開端。前此的土地狀況,如飲孟婆湯一筆勾銷,一切以一九零五年的紀錄作準。關於這種「一刀切」政策的由來,可參考  楊少初:〈托倫斯土地系統與英國在新界的土地政策〉,收入 劉智鵬主編:《展拓界址:英治新界早期歷史探索》,(香港:中華書局,2010),頁101至123。

[8] 薛鳳旋、鄺智文:《新界鄉議局史:由租借地到一國兩制》,(香港:三聯書店(香港)有限公司,2011年),頁219。

[9] 〈附件5.7  1956年5月10日新界鄉議局上港督葛量洪爵士呈文〉,收入 薛鳳旋、鄺智文:《新界鄉議局史:由租借地到一國兩制》,(香港:三聯書店(香港)有限公司,2011年),頁404至405。

[10] 鄉議局提出的要求是鄉村屋面積應擴大為一千呎,高二十五呎,不需繳交建築物圖則,新界原居民私人土地建屋不須補價,如無私人土地的新界原居民可向港府申請買地。見 〈爭取四大權益工作報告〉,收入 新界鄉議局:《新界鄉議局年報第十九屆》,(香港:新界鄉議局,1972年),頁21、29。

[11] 〈NT 3-131-58VI 新界民政署公函〉,收入 新界鄉議局:《新界小型屋宇政策特輯》,(香港:新界鄉議局,1980年),頁1。

[12] 例如城市發展區、禁區只能對現有建築物作修理和改建,不可新建房屋;引水區則要另外得到水務局局長許可。見 〈NT 3-131-58VI 新界民政署公函〉,收入 新界鄉議局:《新界小型屋宇政策特輯》,(香港:新界鄉議局,1980年),頁3至4。

[13] 陳蒨認為「丁屋」並非以中國式傳統建築,而是具有瓦頂和露台的西班牙式別墅型,並不是「傳統」。筆者認為,觀乎港府對「丁屋」規格的限制,將「丁屋」建成西班牙式別墅是最合乎經濟效益的結果。「丁屋」興建成西班牙式別墅,其實是回應了陳氏指出新界原居民不斷重新演繹「傳統」這個論點。見  陳蒨:〈原居民身份:殖民時代下政治化的傳統〉,收入 陳國成 主編:《香港地區研究之三:粉嶺》,(香港:三聯書店(香港)有限公司,2006年),頁89。

[14] 陳蒨亦持同樣的觀點,見 〈原居民身份:殖民時代下政治化的傳統〉,收入 陳國成 主編:《香港地區研究之三:粉嶺》,(香港:三聯書店(香港)有限公司,2006年),頁89。

[15] 〈檢討丁屋政策還地還權於民〉,《香港01》,2017年9月11日,頁A06至A07。

[16] 香港特別行政區政府政制及內地事務局:《中華人民共和國香港特別行政區基本法》,(香港:政府物流服務署,2015年),頁24。http://www.basiclaw.gov.hk/tc/basiclawtext/images/basiclaw_full_text_tc.pdf

[17] 許舒著、林立偉譯:《新界百年史》,(香港:中華書局(香港)有限公司,2016年),頁215。

(本文純屬作者意見,不代表香港01立場。)


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