【01周報社論】補地價機制「明益」地產商 政府賤賣社會稀有資源

12月18日見報社論改圖

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早前新鴻基地產的西沙路項目補地價申請獲批,每方呎樓面補地價金額僅約3,200元。當剛推出的港島樓盤售價已接近50,000元一平方呎,而西沙路項目周邊樓盤售價亦已達每平方呎17,000元,市民難免又會認為,這是政府明益地產商的案例。

西沙路項目補地價,每方呎樓面補地價金額僅約3,200元。(鍾偉德攝)

市民之所以有這種印象,主要是因為這種補地價的方式並非是通過市場公開競投。大家看到的,是政府又將一幅「超筍」的住宅用地,用低價轉讓給地產商。這究竟是政府腐敗、官商勾結,還是政府官員無能、錯誤計價,抑或還有更根本的問題,都值得我們深思。

中資海航集團今年以天價272億港元先後投得啟德四幅地塊。面對新挑戰,新鴻基地產的回應,是不會去爭搶貴地,而是會拿更多農地向政府申請補地價,轉換為住宅地,其底氣之足,顯然是對自己的「土地儲備」信心十足。

在香港土地供應體制上,「補地價」大概已成為了地產商牟利的護身符。一方面,地產商能透過補地價輕易取得用地興建各類售價高昂的樓盤,在同一時間,政府卻大嘆香港土地缺乏,要四出覓地,更成立委員會徵求意見。香港土地是租借制度,理論上香港政府擁有所有土地,香港同樣有完整法律依據,以公眾利益為前提,收回某些私人擁有的土地,統攬將非住宅土地轉換為住宅土地的所有權力。可惜,我們看到的是,特區政府並沒有好好運用自己的權力來履行自己的責任。

或許,一些人會簡單歸究為「官商勾結」;但究其根本,這就是大家一直討論本港深層次結構矛盾裏的最佳案例:一方面是政府無視土地政策過時,同時也是官員將自己當做「出份糧嘅打工仔」的自然結果,他們完全忽略自己作為社會管理者的身份,忘記了身負保護市民權益的天職。

中資海航集團今年以天價272億港元先後投得啟德四幅地塊。(資料圖片 / 鍾偉德攝)

農地變住宅地的魔法

當地產商談及「土地儲備」時,大眾往往存在一個誤區,直覺以為土地就是用來起樓的。但事實上,這些所謂「土地儲備」,絕大部分都只是農地。無論在法律和現實中,農地都不能起樓,農地若要轉換為住宅用地,必須獲得政府批准更改規劃和補地價才能實現。從市場經濟學的角度考慮,補地價其實就是政府代表香港市民出售社會稀有資源的行為,其職責顯然是要為市民獲取最大的利益。如果有關官員或部門計錯數把寶貴的資源「賤賣」,社會當然要向他們問責,甚至承擔法律責任。

不同的土地用途,應有不同的補地價標準。如果是要將農地換作興建老人院或大學等公共項目的土地,補地價的標準顯然不同。但既然地產商的目的是商業和牟利,那補地價就應該用商業準則。政府和商界都不斷讚譽香港自由市場的經濟性質,為什麼補地價的標準,卻不是經過供求競爭決定的「市價」,而是由官員與地產商「密室」談判、連立法會議員都無法查看,甚至是以保護地產商豐厚利潤(20%)要求的情況下計算的「地價」?難怪市民認為這就是「官商勾結」。

我們從來不懷疑絕大部分商界是在合法牟利,他們只是根據法律和社會能夠接受的道德來經營自己的公司。我們無法要求他們不追求利潤最大化。既然如此,政府的責任是將社會的營商環境管理好,讓各種利益之間不會失去平衡,讓消費者和市民的權益獲得保護。一個聰明的商家,不會讓自己的生意變得無法持續,香港地產商也應該這樣考慮。如果因為地價過高,令香港社會動盪不安,最終地產商的利益也將會受損。

對政府來說,固然應該重新檢視整套補地價機制,糾正機制之中的種種不合理安排。但要思考如何從條文細節上優化制度之先,更加關鍵的是政府高官必須思考在整體的土地資源運用上,應該擔當什麼角色、負上怎樣的責任,在釐清這些根本問題之後,才能真正從根本上,對補地價機制進行結構性改革。

林鄭月娥將於本周五起離港休假5日。(資料圖片/盧翊銘攝)

《基本法》第7條列明了香港政府對土地運用的權與責,政府本來就應該從香港社會整體利益的考量出發,令土地資源得到有效的運用,以滿足各個社會階層的居住需要,以至工商百業發展對土地的需求。如此政府就要重新掌控土地運用的主導權,而非眼白白任由地產商長期囤地、被動地坐等財團選擇將什麼土地拿出來申請改變土地用途。社會深明土地資源寶貴,但政府高官若然只懂不斷慨嘆手上欠缺可用的土地,但另一方面卻任由財團囤積農地善價而沽,甚至財團的土地儲備還要比政府多出逾倍,當官員看見問題卻不懂得解決,若非愚蠢至極,就是懶政。

林鄭真的是如此「好打得」嗎?

香港市民對林鄭寄予厚望,那既是因為過去幾任特首實在乏善足陳,更因為大家相信林鄭「好打得」,能真正做到積極有為。既然如此,那就請我們的特首做一些真正的改革,將拳頭指向真正的問題,讓市民看到這個社會的改變,全面檢討制度不足。

首先是檢討現時的補地價金額評估。現行補地價是以「現時價值」作為基礎,不過在現實上,由於近年本港樓價、地價持續攀升,到項目開售之時,土地價值每每已大幅超出當年的補地價水平。政府須確保補地價實質反映市場價格,也就是以最能反映周邊投標地價的標準來計算,而不是以保證地產商20%利潤為前提或準則。

其次,將補地價的方式調整為與拍賣地價掛鈎,要求所有補地價申請人同意將項目農地交由政府拍賣,價高者得,同等報價的情況下原申請人有優先權利購買。不然,申請人只會獲得拍賣價之中反映農地部分的成本,或一部分的反映利息收益的利潤。

長遠來看,政府應該取消農地轉換土地用途機制,所有農地必須首先以適當價格交回政府,或由政府建立土地銀行,收購任何不再作為農業用途的土地(包括現時的棕地),經過綜合規劃調整後,將可以作為私人發展的商業用地重新投放市場,經過公平投標機制出售。這是徹底解決土地問題的最佳手段,是將土地開發權利重新復歸政府的有效方法。

政府應該取消農地轉換土地用途機制。(資料圖片 / 江智騫攝)

至於更為根本的做法,是透過立法手段完善收地機制,以確保政府能善用社會土地資源。現行的法例之中,政府可以運用《收回土地條例》,由行政長官以「公共用途」為由,收回任何土地;而土地擁有人可以就補償金額與政府協商,甚至請求土地審裁處裁定補償額,但不可以拒絕政府的收地命令。而政府更可以透過立法,優化有關機制,例如釐清「公共用途」的定義以減低法律爭議風險,以尊重法治的手段加快釋放土地資源。

要對補地價機制,以至整體的土地運用制度進行結構性的改革,不少政府官員可能覺得是個不可能的任務,不是擔心社會爭議,就是害怕修法費時失事。但去年政府對待在立法會宣誓過程中宣示港獨的梁頌恆與游蕙禎,尚且有政治決心解決一系列法律爭議,將兩人「DQ」;相比之下,在面對攸關香港社會根本利益的土地問題上,官員卻以所謂的法律障礙、政治爭議推三阻四,又怎說得過去?

立法會及其一眾議員,本可以在相關工作上督促政府行事,但卻因為無休止的政治鬥爭,而令議會監察在這過程中缺席。香港市民已經深受土地資源不足及其分配不均不公所折磨,作為代議士本應在這類民生議題上盡其責任,與市民聯袂,在議會內外推動法制改革。上星期立法會內的鬥爭只會讓市民對香港政客的信任度繼續下降,議會要贏回市民的信賴與尊重,就須從推動改革根本弊端着手:杜絕以補地價方式「合法打劫」公共資源,市民才能看到議員真正做實事的一面。

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