【01周報社論】丁權造成嚴重不公 政府應作政治改革

撰文:
最後更新日期:

市民郭卓堅2015年就丁權違憲入稟申請司法覆核,案件正於高等法院審理。丁權作為法律問題,我們期望法庭有公正裁決,至於丁權作為一個政治問題,造成嚴重不公,就算最終被裁定屬「合法傳統權益」,政府仍須以行政手段將其影響力減至最低,甚或提請人大釋法,理順基本法條文之間的矛盾。香港土地資源緊絀,丁權這項特權必然會威脅到普通市民的權益,如果政府對此坐視不理,衍生的社會矛盾只會日趨激烈。丁權得以持續,是殖民時代種下、往屆政府無能所遺留的惡果,解鈴還須繫鈴人,無論法律判決如何,現任官員也須就此作出政治改革。

從法律角度而論,丁權的爭議主要在於對基本法第40條「『新界』原居民的合法傳統權益受香港特別行政區的保護」當中的「合法」與「傳統」的解釋,如果丁屋政策未能夠符合其中一個條件,即須中止。就「合法」一詞,一直有人批評只有男性原居民擁有丁權是歧視女性,以及原居民在某些情況下可申請公屋,形同享有雙重權益,造成不平等,兩者不但與《基本法》第25條「居民在法律面前一律平等」相悖,而且不符合第39條有關《公民及政治權利國際公約》在港繼續有效的條文。

郭卓堅就丁權違憲入稟申請司法覆核。(資料圖片/張浩維攝)

支持丁權者則指,只要證明40條所指的權益包含丁權,丁權便為合法,不受其他條文影響;換言之,他們認為丁權是40條賦予的特權,而該項特權在法理上與其他條文沒有矛盾。這種說法顯然站不住腳,就以曾經合法、1971年全面廢除的《大清律例》為例,其中有關納妾和休妻的條文被1972年頒布的《婚姻改革條例》取代之後,香港再不會出現像「賭王」何鴻燊那樣的家庭結構。《基本法》所指的傳統權益合法與否,顯然是由《基本法》闡釋,而不是《大清律例》或殖民地的法律。

既然傳統權益的合法性都要重新認定,更何況不應該屬於傳統權益的丁權。一般論者為丁權辯護時,都會提及原居民的祖先在清朝的習慣,指他們現在理應有權自由建屋。但這說法只針對丁權屬於「傳統」一部分,似乎難以符合「權益」的標準。是次官司的原告方專家證人張瑞威指出,長老核准建屋的習慣不符《大清律例》,只是清政府並無嚴格執法;依此推論,就算丁權依賴過往的自由建屋「傳統」,也只是約定俗成,能否算作「權益」,實成疑問。

一般論者為丁權辯護時,都會提及原居民的祖先在清朝的習慣(資料圖片/吳煒豪攝)

丁權存三大問題 不可能千秋萬世

由於丁權涉及龐大利益,無論今次司法覆核誰勝誰負,相信都會出現上訴。丁權的法律地位仍待釐清,但是,它遠遠不止是一個法律問題,還是一個必須解決的政治問題。這可以分三個方面理解:其一,丁權就算受到《基本法》保障,也難以令市民信服這項特權的合理性;其二,丁屋政策已嚴重異化,由一項改善原居民生活的政策,扭曲成為牟利項目;其三,香港已出現嚴峻的土地問題,地有限而丁無限,政府總有一天需要處理丁權問題。

先說丁權的不合理性,就算丁權最終被裁定為原居民的合法傳統權益,也難以說服市民為什麼原居民可以享有丁權,而一般人沒有。社會並不介意弱勢人士或擁有公權力者擁有一些有限度的特殊權益,但原居民顯然兩者皆非。何況土地屬珍貴資源,免補地價建屋使原居民獲利甚豐,與非原居民所享的權益形成極大差距,政策難言是有限度。如果這次辯方勝訴,更突顯了《基本法》條文之間的矛盾,以及丁權作為一項合法特權的荒謬性。

就算丁權最終被裁定為原居民的合法傳統權益,也難以說服市民為什麼原居民可以享有丁權。(資料圖片/李澤彤攝)

丁權造成嚴重不公,也出現嚴重異化。現行丁屋政策的框架是1972年小型屋宇政策的濫觴,觀乎當時的政策文件、新聞公告,丁權只是改善居民生活環境,讓其可享得體、安全、較大和更穩定居所的「過渡措施」,而政策有補足新界鄉區發展綜合計劃的背景。但是,這項臨時政策的性質後來出現了極大轉變。

由於土地有限,原居民就算擁有丁權,也不一定能夠興建丁屋,故有囤積大量鄉村式發展用地的發展商,向原居民私下購買丁權,再將丁屋轉售圖利,這個營利過程俗稱「套丁」。眾所周知,「套丁」問題嚴重,《香港01》曾進行偵查,發現「套丁」而建的村屋早遍佈新界。丁權對女性與普通市民本已構成不公,在此之上,政策更成為發展商恆常的牟利工具,進一步突顯了丁權的荒謬。

另外,土地有限,原居民的增長卻是無止境的,政府不可能源源不絕地供應丁地。香港土地問題嚴峻,許多市民的居住環境惡劣,如果政府讓丁權延續,必然會引起社會矛盾。截至2012年6月(政府以成本高昂為由,至今仍然未有更新資料),在全港法定圖則上劃作「鄉村式規劃發展區」的官地面積達1,201.2公頃,扣除不適合發展的268.3公頃(例如道路、斜坡),仍有932.9公頃。雖然這些土地散布在全港各區,未必可直接用作發展大型社區,但至少有助靈活地規劃土地用途及鄉郊發展方向,更何況若政府堅決取締丁權或以行政手段減低其影響,也能顯示其解決土地問題的決心。

「套丁」而建的村屋早遍布新界。(資料圖片/香港01)

勿懼既得利益者 政府要敢於改革

無論從政治現實還是政治理念來看,政府都應該以行政手段將丁權的影響減低。其實,多年以來,官員不時考慮推出政策限制丁權,只是礙於既得利益團體的反對,未有為之。舉例說,2004年地政總署實施《新審理丁屋申請程序》,提高申請丁屋的門檻,但原居民強烈反對,揚言參與七一遊行,最終地政總署宣布暫停實施《程序》。及至2012年,時任發展局局長林鄭月娥提出新界原居民丁權不能永久延續,建議以2029年為界,此後出生的男丁不能再享有丁權,但她後來卻辯稱當日只是引述他人說法,政府會保留丁權。

政府在廢除、限制丁權上無所作為,顯然不是受法律所限,而是害怕遭到勢力龐大的既得利益者反對。但丁權的嚴重不公及其延伸而來的負面影響,已經到了不得不處理的地步。無論司法覆核裁決如何,政府也需要讓這不平等權益有個了斷。過去不少論者建議,政府可以多層式丁屋或丁屋居屋混建的方式,減少丁屋所造成的影響。另外,政府亦可大幅延長丁屋的轉售限期,以回復其讓市民安居的本質。當然,如果裁決肯定了丁權是《基本法》保障的特權,政府可考慮尋求人大釋法,理順《基本法》條文中的矛盾,讓特權告一段落。

時任發展局局長林鄭月娥曾提出新界原居民丁權不能永久延續,建議以2029年為界,惟後來辯稱當日只是引述他人說法。(資料圖片/鍾偉德攝)

政府少做少錯的管治思維,已然滋養了一群龐大的既得利益者,鄉事派與發展商只是其中之一二。既得利益者與老百姓存在利益矛盾,當政府無為的政策持續,特權階級則扎根愈深,社會矛盾只會愈演愈烈。少做少錯的思維,換來的是要花極大氣力才能將社會問題化解。

丁權存在已久,但政府不應因為荒謬的政策推行久了,就視作正常。作為法律問題,我們期望法院能夠作出一個有力的法律判決,因為我們深信丁權不是傳統權益,而是殖民地政府為了一時之需而給予新界居民的臨時政策,目的只是換取當時較順利地發展新界土地。鄉事勢力的特殊政治地位讓丁權變成了一個政治問題,政府須勇敢以改革的態度來對待,作出公允的調整。近日,林鄭月娥在立法會再次提及丁權,表示將與發展局處理有關問題,但同時又說現在未到適當時候。政府對個別政治勢力的忌諱讓市民不滿,林鄭應藉處理丁權向公眾表明,她只有一種利益考量,就是為香港整體提供一個公平合理的社會環境,所有歷史留下來的錯誤與不公政策,都會在她這一任內被改革掉。

瀏覽更多周報文章︰【01周報專頁】

敬請留意12月10日出版的第141期《香港01》周報,各大書報攤及便利店有售。
您亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。