【01周報社論】推房屋供給側改革 是林鄭最重要考卷

撰文:
最後更新日期:

運輸及房屋局在上周五(12月21日)發布《長遠房屋策略》周年進度報告,調整十年公私營房屋供應比例,由六四比改為七三比。政府在政策方向上確認公營房屋的重要性,誠為社會之福,若能以此為基點,推動香港房屋供應結構改革,市民更是樂見其成。但是,若然比例調整了,實際樓宇供應量卻無法增加,則一切只是畫餅充飢,不但不能改善市民的居住情況,更可能影響政府的管治威信,效果適得其反。

必須不厭其煩地指出,土地及住屋問題是香港各種社會問題的癥結,而要扭轉香港畸形的房屋市場與居住條件,首先要增加公營房屋供應,其前提當然是增加用於興建公營房屋的土地供應;與此同時,必須因應香港社會財富格局調整租住與置業的分配比例,建立以租為主、以買為輔的房屋政策,讓市民的口袋休養生息,減少「樓奴」,增加創業誘因,為香港經濟轉型提供社會基礎,同時紓緩樓價壓力,讓地產成本不再成為企業經營的主要負擔。

往屆特區政府對住屋問題不可謂不重視,回歸之初首次制定長遠房屋政策,便隱含了公營房屋主導發展的大原則。第一任特首董建華在1997年的施政報告中訂下的房策目標包括:每年興建的公營和私營房屋單位不少於8.5萬個(包括5萬個公營房屋單位和3.5萬個私人物業);全港七成家庭在十年內可自置居所;把輪候租住公屋的平均時間縮短至三年。這項政策原意雖善,但生不得其時、行不得其法,推出之時更遭逢亞洲金融風暴,結果社會輿論情緒化地指斥「八萬五」為樓市大跌元兇。結果,董建華的房策願景隨着一句「八萬五已經不存在」,不了了之。其後,政府更推出與其背道而馳的「孫九招」,減建公屋、停建居屋以求挽救樓市。

作為後繼者,曾蔭權任內高掛「休養生息」旗號,不論是造地還是建屋,均無所作為。公營房屋固然見缺,受全球資金漸見氾濫影響,私樓同樣供不應求,價格高企。曾蔭權治下七年,本港公私營房屋供應齊缺,釀成當下房屋供應的結構性困局。

當年政府推出「孫九招」減建公屋、停建居屋以求挽救樓市。(鄭劍峰攝)

克服土地困局 七三比踏一小步

第三任特首梁振英在競選時提出房屋問題是重中之重。本來方向正確,惜受限於能力,他對房屋供應問題的認識,只限於知其然而不知其所以然。梁振英政府在2014年推出第二份《長遠房屋策略》,冀增加公營房屋佔比,訂出新供應公私營房屋六四比的目標,但曾蔭權懶政「不造地」埋下禍根,梁振英卻未能意識到房屋供應改革須立足於土地改革,其班子只能以見縫插針的方式艱苦經營。

時任運房局局長張炳良指,在非熟地建屋,政府需收回業權、清拆舊建築、平整土地,費時失事,一定程度上影響公營房屋落成進度,令公私營房屋比例難達預期。雖然梁政府自知政策弊端所在,卻未能提出根治方案,勤勉工作只換來杯水車薪,徒耗五載光陰。

數據未必都老實,但多少能反映一些實情。孫九招於2002年11月推出時,居於公屋及居屋的人口佔總人口的49.8%,2017年下降至45.4%;私人單位的人口佔總人口則由2002年的49.3%,上升至2017的53.7%。三任特首的進退維谷及失政失策,把大量港人「趕入」私營市場。然而,這些年間,市民的收入相對於物價升幅不升反跌,卻因政策失誤導致公營房屋供應短缺,許多人被迫節衣縮食,到私營市場置業、租賃。市場被尋租資金扭曲,更因而催生包括128呎蚊型盤及劏房等各種不合理的「產品」,民怨載道。

市場扭曲,催生128呎蚊形盤。(潘思穎攝)

挽救房屋供應 須推供給側改革

社會正在形成的共識是,是時候改變了,我們須就克服房屋困局,推動一場「供給側改革」。在內地,「供給側改革」近年成為人們耳熟能詳的經濟主題,簡單而言,其政策目標是透過優化各種生產要素,調整經濟結構,促進經濟增長。土地與房屋都是生產要素,從供給側着手改革房策,便要着手增加土地供應並增加對中低收入家庭的支援,從而解決居民住屋問題。上周舉行的中央經濟工作會議便重申,要堅持「房住不炒」(即房子是用來住的,不是炒的)的政策定位,構建房地產市場健康發展長效機制。

從邏輯上來看,香港房屋《長策》也是「供給側改革」。七三比變動無疑是適應時代改變、回應社會訴求的關鍵一步,也是這場改革合理的第一步。事實上,林鄭是《長策》的長期執行者,內中政策優劣,乃至成敗關鍵,她理應知之甚詳。大抵出於這種認知,她早於今年的施政報告已宣布七三比改革,以求增加公營房屋的興建量。

上周舉行的中央經濟工作會議堅持「房住不炒」的政策定位。(李澤彤攝)

與此同時,更難得的是,其政府回應了社會憂慮,並進取地行事。現任運房局局長陳帆曾在電台指「公營房屋包括居屋、綠置居、首置盤」,《香港01》當時指出,申請「首置盤」的入息限額高於「居屋、綠置居」,如果將「首置盤」算作公營房屋,則公私營房屋七三比,固可把更多人納入公營體系,但不一定增加公屋、居屋的數量。現時政府最後定案,把首置上車盤計入私樓,一來平息了市民部分疑慮,二來更能在私營市場中加入嶄新的調節工具,以期更好地發揮政府功能。政府在此之中展現的積極施政思維,正是社會當下所需的。

然而,《長策》寫得再漂亮,若然不能實質增加公營房屋供應,市民大眾始終是無感的。須指出一項關鍵事實,《長策》只是原則性文件,並非主事官員的「關鍵績效指標」(KPI),更不是什麼軍令狀。對於推動落實《長策》目標,主事官員大可口惠而實不至,更可能欠缺根本動因去拆解更為複雜、涉及更多既得利益藩籬的土地供應問題。可以說,這是公營房屋供應量長期落後於《長策》目標的根本原因。

林鄭既已認識到公營房屋供應的重要性,就必須想方設法避免重蹈董建華及梁振英的覆轍,勿使良好志願淪為一紙空談。這當中理應包括設立主事官員「真」問責制度,令《長策》建屋目標成為政府凌駕性的施政大事,從而確保與建屋進度息息相關的政策,可以高效有序地落實。

若然不能實質增加公營房屋供應,市民大眾始終是無感的。(張浩維攝)

踏實執行長策 勿淪為空中樓閣

推動香港房屋市場的供給側改革,須徙木立信。在確保七三比不會是畫地作餅的空中樓閣後,政府更須展現打破現存結構利益的決心,爭取更多市民同行共闖。為改變供應結構,令建屋比例目標實體化,乃至更好地保障市民對優質生活的追求,我們認為政府須做的急務有三。

其一,將公私營房屋比例目標擴展至整體房屋數量,而非只限於新增單位。享有適足住房是基本生存權利,保障此權利是任何政府應有的責任。只有從根本性的整體供應量上做到由公營房屋主導,才可能真正確保市民在住房需求方面,免受被資本扭曲的市場剝削。

其二,勇於拓地,而且新拓土地應以公營房屋佔絕對主導位置,甚至高於七三比。土地供應專責小組即將提交報告,預料會包含東大嶼填海及分階段全面收回粉嶺高球場兩項建議。按過往「實績」,政府在新增土地供應後,會偏重發展私營項目,普羅市民難以受惠。政府可以公開承諾,透過合理規劃把明日大嶼及高球場兩個大型發展項目,以八二、九一比使用土地,甚至全數用於興建公營房屋,以追回落後多年的建屋目標,填補中下階層的住屋需要。

土地供應專責小組即將提交報告,預料會包含東大嶼填海及分階段全面收回粉嶺高球場兩項建議。(李澤彤攝)

其三,探討在適當時機,把七三比由單位供應目標,轉為土地面積供應目標。香港現時的土地供應與應用常態,是私營項目的地積比遠低於公營,結果就是私營市場佔據大量土地,但興建房屋數量相對較少。這一來有礙覓地興建更多公營房屋,二來阻礙提升公營房屋的居住面積及改善周邊配套設施,令公營房屋只能追「量」而不能提「質」。只有設立質量並重的供應目標,才能建立真正回應公眾期許的供應結構新常態。

多年來,政府在房屋政策的立場上搖擺不定,認識與實踐出現嚴重偏差,市民飽受痛苦。林鄭必須認識到房屋問題的病灶,進一步確立公營房屋主導的政策並切實執行,保障市民的居住權利。過往決策者的短視思維與庸碌作為,也不僅僅反映於房策之上。從扶貧到人口規劃,再到整體經濟結構轉型,政府官員無不抱殘守缺、舉棋不定,致使香港社會沉疴積萎,需要進行一場結構性變革,而推行改革除了民間共識,還須有堅定的領袖。「七三比改革」算是今屆政府取信於民的堅實一步,社會對林鄭的下一步,翹首以待。

瀏覽更多周報文章︰【01周報專頁】

敬請留意12月24日出版的第143期《香港01》周報,各大書報攤及便利店有售。
您亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報道。



X
X
請使用下列任何一種瀏覽器瀏覽以達至最佳的用戶體驗:Google Chrome、Mozilla Firefox、Internet Explorer、Microsoft Edge 或Safari。為避免使用網頁時發生問題,請確保你的網頁瀏覽器已更新至最新版本。