【01周報社論】四中重新說明一國兩制 港府「依法」落實港人治港

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中共十九屆四中全會上月底在北京舉行,香港各界都希望透過這次會議,了解中央對港最新取態,包括會否因應近期的騷亂而大幅調整對港政策,尤其是「一國兩制」的前景。四中全會的決定文件(下稱《決定》)確認「一國兩制」是13項國家制度和治理體系其中一項「顯著優勢」,而且是肩負「推進祖國和平統一」重任的關鍵方案。倘若中央一邊以「一國兩制台灣方案」推動兩岸統一, 一邊終結「一國兩制」在香港的實踐,邏輯上說不通。另外,國家主席習近平早前接見特首林鄭月娥時,重申中央對貫徹「一國兩制」方針堅定不移,這足以證明「一國兩制」是長期國策,認為它將在2047年戛然而止,顯然缺乏理據。

當然,這並不代表我們毋須正視「一國兩制」在實踐中出現的種種問題。中央近年意識到以「河水」、「井水」來處理陸港關係是錯誤的,遂改以「融合」替代,避免誤導港人錯誤理解香港身處的「憲制秩序」;對香港來說,各界必須將消極的「一國兩制」轉化為積極的「一國兩制」,透過改變自身的認識、完善制度與機制的不足之處,證明「一國兩制」行得通。

中央政府與大多數香港市民有一個共識,就是「一國兩制」是治理香港的最佳方案。可以說,在港英殖民地時期,香港和英國之間其實也有着「一國兩制」的制度安排,英國實施的是普選制度,香港實施的是總督委任制度,沒有任何程度的民主;當時的「一國」是大英帝國對殖民地的統治,「兩制」是不平等及壓迫與被壓迫之間的兩種制度,完全沒有「港人治港、高度自治」。回歸後的「一國兩制」卻是因應香港的特殊歷史與生活習慣,由中央政府「放棄」行使部份權力的結果。通過《基本法》,中央將一些權力有條件「授予」香港特區政府,支持香港實行「港人治港、高度自治」,包括延用港英時期的法律體系、延用回歸前的選舉制度並給予發展空間、以資本主義為主要性質的經濟制度等。

回歸後,中央通過《基本法》將一些權力有條件「授予」香港特區政府,以支持實行「港人治港、高度自治」。(羅國輝攝)

港人治港基於中央授權 基本法定全面管治框架

從歷史、法律、政治結構來審視,英國在1997年將香港的「全面管治權」交還中國,中央政府同時將「全面管治權」的一部份授予香港特區政府,形成「港人治港、高度自治」的基礎。要記住,這是有條件授予,不是轉讓或無條件授予,《憲法》和《基本法》相關條文就是條件。

中央當年提出「一國兩制」構想和起草《基本法》時,確實沒有講清楚陸港關係中許多不太清晰的地方,導致「一國兩制」應該如何實行言人人殊,最極端的說法是除了國防外交,中央什麼都不管。這顯然與事實不符,更故意忽略了當年針對「剩餘權力」有過爭論,而結果是中央政府堅持保留「剩餘權力」。當中央在2014年發布《「一國兩制」在香港特別行政區的實踐》白皮書,提出它對香港擁有「全面管治權」時,不少市民批評中央肆意踐踏「港人治港、高度自治」,這顯然是一種自欺欺人的表現。

港澳辦主任張曉明在上周發表的解讀四中《決定》文章中明言,《憲法》和《基本法》給予中央的「十項權力」就是「全面管治權」的內涵,這是再一次提醒中央與香港「授權」與「被授權」的關係,而「全面管治權」與「高度自治權」之間反映了「一國」對「兩制」的統領,或者說是「兩制」對「一國」的依存。

「全面管治權」與「高度自治權」之間反映了「一國」對「兩制」的統領。(資料圖片/余俊亮攝)

當我們討論香港的「高度自治」和「一國兩制」時,其實是對「治權」有着某種假設,如果這種假設沒有被定義清楚,就容易發生理解誤會及政治衝突。解決的方法只能是重新認識鴉片戰爭的歷史、英國對香港管治權力的來源與結構、回歸的過程、中國《憲法》和《基本法》的相關內容,缺一不可。許多港人對這些重要背景一知半解,甚至盲目抗拒「全面管治權」的說法,只說明他們不能坦誠面對香港的政治現實,甚至是扭曲地演繹這種現實。從四中《決定》可見,中央顯然不願意繼續「混沌」下去,因此開宗明義要求「維護憲法和基本法確定的憲制秩序」,並且通過「健全」「行使全面管治權的制度」來實現。

管治團隊首要修補功課 認清一國兩制憲制秩序

從《決定》中有關香港的部份可見,中央比較關注香港管治團隊在此次反修例風波中的表現,因而對行政長官、主要官員和公職人員提出不少要求。相對其他完善「一國兩制」的內容,我們可從三層視角來讀懂這份《決定》:首先是如何認識「憲制秩序」,其次是圍繞香港治理對相關責任人的要求,最後是針對今天香港的情況來認識治理的內涵。

什麼是「憲制秩序」?這是認識「一國兩制」、「港人治港」、「高度自治」的原則,也即是說,中央是根據某種「框架」授予香港高度自治的權力。根據中國《憲法》和《基本法》制定的政治和法律體系就是這個「框架」,它是具全域意義的體系,指導所有政府的工作,被統稱為「憲制秩序」。針對「憲制秩序」,《決定》指出目前的情況不理想,明確了要「完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度和機制」,且特別強調「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。「憲制秩序」還有其他內容,包括「全國人大常委會對基本法的解釋制度,依法行使憲法和基本法賦予中央的各項權力」等,這些都是中央「完善」自己的工作、讓「憲制秩序」有效建立的舉措。

四中《決定》指出,目前香港的「憲制秩序」情況不理想。(美聯社)

誰是香港治理的相關責任人?《決定》指出,行政長官、主要官員和公職人員共同組成治港團隊。中共歷來非常重視「黨的建設」,習近平更強調「馬克思主義執政黨不出問題,社會主義國家就出不了大問題」,這裏所說的「黨」指負責中國國家治理的團隊。其實,中共早在毛澤東年代便總結出經驗,認定政策能否落實到位的關鍵在於幹部。值得留意的是,《決定》同樣強調團隊對香港治理的重要性,要求「加強」對公職人員的「憲法和基本法教育、國情教育、中國歷史和中華文化教育」。這是指香港的公職人員普遍對「一國兩制」缺乏準確認識,經常混淆香港的憲制地位,混淆中央政府與香港特區政府之間的從屬與權責關係,甚至在立法、司法與執法層面經常需中央「協助」。既然如此,那就有必要完善《基本法》的「解釋制度」,而且中央還要「依法行使」根據《憲法》和《基本法》賦予的各項權力。作為中國國家治理體系成員的香港「公職人員」竟然對「中國國情」缺乏足夠認知,甚至不太懂得中國人應該擁有的「歷史和文化」知識,所以需要「加強教育」,並以此為基礎,鞏固他們對「全面準確貫徹『一國兩制』方針,把準治港治澳的正確方向」的認識。

《決定》強調了對「港人治港」人選的政治要求,明確了這些人必須是「愛國者」。它與以往的「愛國愛港」要求作輕微調整,更強調「愛國」,這種改變與近期發生的各種政治衝突相關。中央政府憂慮是否存在一支堅強守護國家主權和尊嚴的「治港」團隊,所以改變了說法,以示警醒。其實,當年英國政府委派治港的總督和主要官員,同樣絕對是英國的「愛國者」。今日,既然香港實行「港人治港、高度自治」,港人必須是「愛國者」也是理所當然。一些人認為「治港」團隊必須守護香港的利益,甚至必須在政治上以香港人的利益為依歸,這是一個偽命題,但它反映了一種被誤導的觀點。香港與中央之間或許存在一些短期或個別的利益矛盾,但沒有根本的衝突,甚至可以非常確定地說,維護中央的利益必然保障了香港的根本與整體利益,這就說明了為什麼中央現在更要強調「愛國者」,因為這是保證由準確認識「一國兩制」的人組成治港團隊的基本要求。要更好理解「愛國者」的意思,可以從張曉明的文章中找答案,他認為在「一國兩制」下,香港居民「應當尊重國家主體實行的中國特色社會主義制度,包括堅持中國共產黨領導這一核心內容在內的政治制度」。如果對一般香港居民的要求只是「尊重」,對治港「愛國者」的要求顯然要更高。

特首要直接向中央負責 完善任免機制體現問責

《決定》對行政長官的工作提出了更清晰的要求,就是要「健全特別行政區行政長官對中央政府負責的制度」。《基本法》已明確了行政長官既是香港政府的首長,亦是特區首長,除要對香港人負責,更要直接向中央政府負責。什麼是「負責」?最簡單直接的理解就是可以被「問責」。事實上,我們對中央政府以往的認識是,任何時候它都會無條件支持行政長官,這當然不符合常識,因為所有人都有機會犯錯,犯了錯就要承擔責任。這既是大部份先進政治組織對領導者的基本要求,亦是中共對黨組織和國家機構的要求,為什麼香港的行政長官可以例外?在《決定》中,有關健全中央對香港「行使全面管治權的制度」部份,首要的就是「完善中央對特別行政區行政長官和主要官員的任免制度和機制」,「任免」是指任命和免職,至少到今天,中央政府從來沒有對香港行政長官和主要官員行使「免職」的權力。

特區首長和主要官員要對港人和中央政府負責。什麼是「負責」?最簡單直接的理解就是可以被「問責」。(美聯社)

中央政府對不稱職的內地官員多次問責,並行使免職的權力,為什麼對香港的行政長官和主要官員沒有這樣做?這是因為對治港官員較為寬鬆對待嗎?看來確實如此。然而,既然要負責,就必然可被問責,如果要被問責,就應該可被免職。同樣地,除了免職需要制度,任命也需要制度。全國人大常委會在2014年就特首普選作出的「831決定」雖然被香港立法會否決,卻反映了中央政府慎重考慮普選特首時可能發生的各種情況,因此它通過人大常委會的決定,試圖完善行政長官的委任制度,制定了普選之前的篩選機制。經過最近的反修例風波,加上區議會選舉若發生逆轉,反對派議員比例大到可以選出特首選舉委員會所有區議會界別成員,或許特首選舉會產生中央認為並非「愛國者」的人選,雖然《基本法》明確指出特首須經中央委任才生效,但如果通過完善了的任免機制管理這種委任,而不需要行使《基本法》賦予的權力拒絕任命,顯然是更合適和更容易被接受的做法。

《決定》如何要求香港政府完善治港的表現?不論政治立場和背景,這次反修例風波的社會共識是香港政府缺乏治港能力,估計中央政府亦同意這種共識。既然四中全會的主題是治理體系與治理能力的現代化,香港的治理體系與政府的治理能力自然是題中之義。《決定》在這方面提出了明確要求,它既要求香港政府「提高特別行政區自身競爭力」,也要求它「提高特別行政區依法治理能力和水平」。具體說,就是要求香港政府「着力解決影響社會穩定和長遠發展的深層次矛盾和問題」、「強化執法力量」,特別是「防範和遏制外部勢力干預(香港)事務和進行分裂、顛覆、滲透、破壞活動,確保(香港)長治久安」。如果我們詳細閱讀《決定》全文,就更會意識到中央認為治理體系與能力必須與「堅定不移維護國家主權、安全、發展利益」聯繫起來。這種要求出現在第十二點,即針對香港「一國兩制」的部份,也就是指出香港政府必須回應香港社會對發展和安全的利益訴求,回應中央政府對主權和安全的利益訴求。事實上,過去的歷史和近期的騷亂證明了在以上三個方面,香港政府都未完全做好,也就促使中央在四中全會的《決定》中嚴肅地提出了這些任務。

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