入境修訂難言「鎖港」　內容制定要符合國際規範

立法會會議星期三（4月28日）恢復二讀辯論《2020年入境（修訂）條例草案》，並在全體委員會審議及三讀程序後獲通過，相關法例將於8月1日開始生效。修訂後的《入境條例》將加入第6A條，規定「保安局局長可訂立規例……賦權予［入境事務處］處長，指示某運輸工具可或不可運載某乘客或該運輸工具的某乘組人員」。早前民間有聲音批評該條文等同容許政府「鎖港」，並且質疑未來將會透過此一措施限制港人的出入境自由，保安局發言人則強調這些言論是失實和帶有誤導性。

今年2月期間，香港大律師公會就此法案曾三度發表意見，2月2日首份文件起初對於加入第6A條「沒有意見（ no comments）」，2月11日第二份文件則認為該條可能侵害受《基本法》第31條及《公民權利和政治權利國際公約》保護的旅行和出入境自由。其後保安局表示修例目的是配合國際民用航空組織，根據《國際民用航空公約》的新要求引入預報旅客資料系統和防範潛在免遣返聲請人士抵港，於是公會到2月16日第三份文件又建議新條文修訂為針對入境航班與不影響香港居民。

離境自由依法律保障

根據《基本法》第31條，「香港居民……有移居其他國家和地區的自由。香港居民有旅行和出入境的自由」，但這之後尚有以下幾句：「有效旅行證件的持有人，除非受到法律制止，可自由離開香港特別行政區，無需特別批准」。根據1989年1月基本法起草委員會香港居民的基本權利和義務專題小組對條文修改情況的報告，條文如此表述是「因為香港居民有旅行和出入境的自由，是根據香港法律的規定，而不以是否持有有效旅行證件的前提」，可見《基本法》該條的立法原意本身仍以遵守香港本地法律為準。

同樣，《公民權利和政治權利國際公約》第12條在表示「人人應有自由離去任何國家」的同時，也隨即規定「上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化，或他人權利與自由所必要……不在此限」，而《香港人權法案》第8條於提出「人人應有自由離去香港」的同時，亦有明言「上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衞生或風化、或他人權利與自由所必要……不在此限」。

民航雙向要求方為重點

另一方面，儘管當局先後向公眾及議員表示修例源於國際民航組織有關引入預報系統要求，但這個問題在議會及坊間的討論過程根本未受多少關注。輿論焦點由始至終都離不開「鎖港」一類民粹視角，法案委員會對此居然也是輕輕帶過，年初三次會議期間僅有姚思榮、鄭松泰兩名議員提問觸及預報系統詳情與收集個人資料的使用限制，而政府官員也只有空泛承諾日後會就系統立例再作諮詢。事實上在2019年1月泛民議員仍然在席的時候，當局已於立法會保安事務委員會表示考將慮就國際民航組織的最新規定進行修例，其時一樣未見引起關注。

作為國際民航組織及公約的要求，預報系統規定內容理當是雙向的，不會只有外地來港航班向本港提供其乘客資料，但是本港對外航班卻毋須收集相同的資料通報對方。由此引伸出來的防範免遣返聲請人過境問題亦或如此——畢竟對於他國政府來說，它們若聽從香港的要求阻止當地人士登機來港，自然希望反過來也可向香港提出相同申請，而要做到後者，便可能要求港府方面有權干涉本地出發航班。

但保安局局長李家超周三仍表示，修訂只針對出發前往香港的航班。到底政府在是次修例中，保留了指示本地出發航班禁止航客上機的權力的原因為何，也有需要向社會清楚交代。尤其到日後真正根據條文制訂規例的時候，其內容亦應列出禁止潛在免遣返聲請人及其他人士從外抵港或由港離境的具體標準，並且嚴格遵照《國際民用航空公約》附件9《簡化手續》第5.4條注明「不應被解釋為准許將在一締約國領土內尋求避難的人員送回一個會由於其種族、宗教、民族，某一特別社會團體的成員資格或不同政見而造成生命或自由受到威脅的國家」。

落後國際規範不利發展

況且翻查資料，引入預報系統要求出自國際民航組織2017年6月通過對《國際民用航空公約》附件9《簡化手續》施的第26次修訂，有關修訂已於2017年7月生效、2018年2月適用。該組織當時評估實施預報系統有助於遵守聯合國安全理事會2014年起關於應付恐怖主義的兩個決議，可以「減少邊境過境瓶頸、加強航空安保、使各國能夠更有效和高效地使用邊境安保資源」，並且預料「各國將需要三至五年的時候來妥善實施這些規定」。

《國際民用航空公約》第37條規定「締約各國承允在關於航空器、人員、航路及各種輔助服務的規章、標準、程序及工作組織方面進行合作」，國際民航組織亦明言附件9《簡化手續》屬於此等規範之一，而現時全球起碼已有近百個國家或地區正使用預報系統，香港在這方面無疑有需要在保持公開透明的前提下盡快追上進度。

其實除了依法保障港人權利，《基本法》第128條也規定了「香港特別行政區政府應提供條件和採取措施，以保持香港的國際和區域航空中心的地位」，若然長期跟不上國際規範，肯定也不利於香港達成此一目標。而且在過去兩年間，國際民航組織又對《簡化手續》作出了第27次修訂，處理雙重國籍持有者透過不同護照來登機及過境的問題，這亦是港人不得不留意的國際趨勢。