【博評】因為是澳門，才發生意料之外但又情理之中的天鴿風災

文：楊鳴宇（澳門大學政府與公共行政系講師）

對香港人而言，澳門大概是個既熟悉又陌生的地方。兩地雖然文化、語言、地理位置接近，在「一國兩制」下更是政治命運相互關聯的共同體，但多數香港人對澳門的印象可能只限於豪華賭場、葡撻以及政府每年有錢派。澳門到底是座怎樣的城市？8月23日的颱風「天鴿」在帶給澳門人命和財產傷亡的同時，意外地提供了一個觀察這個城市管治狀況的絕佳機會。不妨就以這次風災作為切入點，一窺澳門的政治與社會存在怎樣的問題。

根據歷史紀錄，「天鴿」是澳門回歸後第一個十號波。按道理，風力這麼強烈的颱風，澳門氣象局理應做足預警並在合適的時機發布信息，好讓市民提早做好應對準備。事實上，深圳早於8月22日下午就發出了颱風黃色預警。但不足一天時間，香港天文台於8月23日清晨便改掛八號波，而澳門氣象局卻直至早上七點半才通報會在九點改掛八號風球，這讓不少早已在上班途中的打工仔「進退兩難」。更為離譜的是短短兩小時後，風力就升上十號風球。由於低估「天鴿」的破壞力，迄今造成至少10死及200多人受傷的嚴重後果，市民顯然有理由質疑相關官員失職。

局長請辭　問責還是變相退休？

類似事情並不是第一次發生，去年8月颱風「妮坦」來襲，香港同樣掛出八號風球，澳門氣象局在風力達標的情況下仍堅持懸掛三號風球，當時就引發社會廣泛批評。同年3月21日，還發生過另一次「烏龍」事件，話說當天早上五時多，澳門氣象局發出一則雷暴警告，不久澳門廣播電視股份公司（澳門唯一的公營電視台）的電視頻道就出現停課通知，由於當時雨勢頗大，家長自然相信應該停課。但停課通知僅出現半小時左右就被撤下，隨後澳門教育局才徐徐表示這只是一次事先安排的跨部門「停課演習」，宣布「如常上課」，令家長學生頓時措手不及。

民怨之下，8月24日，澳門氣象局局長馮瑞權向特首崔世安提出請辭並獲批准，成為回歸後澳門首位因「失職」而請辭的官員。但馮瑞權是以「私人理由」請辭，且目前並未因為可能失職而受到任何制度性懲罰，這次辭職能否被視為「官員問責」呢？馮屬於澳葡政府時期就入職的「舊制」公務員，並有超過30年年資，請辭可以理解為變相「自願退休」，大可繼續享有長期薪俸的退休福利。

盛世下隱藏的管治危機

「天鴿」襲澳反映澳門一系列深層次問題。從經濟發展的角度而言，澳門回歸後取得非常可觀的增長幅度，本地生產總值在1999至2015年間一直維持超過10%的增長。佔政府財政收入超過70%的博彩業，規模早於2013年超越美國拉斯維加斯，居民個人月收入中位數則由不足5,000增至15,000澳門元。與此同時，失業率長期維持在2%的超低水平，澳門政府更在2008年開始每年向居民派發現金。因此，純粹由統計指標來看，澳門應該是「人人有工開，人人有錢賺」的和諧社會。但這觀察只對了一半。和香港相比，澳門在政治上要穩定很多，但這並不代表它沒有嚴重社會問題。相反，在經濟快速發展下問題有增無減，當政府無法有效回應，就會引發管治危機。

為了較好地說明上述觀點，有必要簡要回顧澳門的政治制度。澳門現行的政治制度一般被認為屬於「法團主義」（corporatism）。它用來指代這樣一種特定的「國家─社會」關係，即每類社會群體的利益均由一個得到政府認授的「頂級社團」（peak association）所代表。而理論上，政府在進行決策時，只需得到這些「頂級社團」的同意就可以。澳門立法會裏的議席分配最能反映這一制度設計，中華總商會、澳門工聯、澳門街坊總會、澳門婦聯和澳門中華教育總會五個「頂級社團」長期把持多數議席。這樣的制度能給澳門帶來政治穩定，其原因與全國港澳研究會副會長劉兆佳1982年的《香港的社會與政治》一書對香港社會的分析類似：首先，由於澳葡政府不願在醫療、教育和住房等公共領域上投放資源，而上述「頂級社團」恰能在此替代政府角色，和市民形成一種「庇蔭關係」；其次，老一輩澳門市民由於教育程度較低等原因，大多政治冷感，對政治參與的需求不高。在這樣的情況下，政府根本毋須主動向市民尋求「認受性」（legitimacy），便可以把管治圈子控制在一個人數很小的圈子內，並通過「頂級社團」對社會進行間接管治。

和香港一樣，商人是澳門政府管治上最重要的盟友，而小圈子政治帶來的問題之一就是官商勾結的疑團。這會如何影響澳門社會？澳門的樓價是一個極好的例子。1999年澳門樓價每平方米的平均售價大約是5,000澳門元，而在2015年平均售價超過了80,000澳門元，上升超過15倍，遠遠高於市民的收入增幅。

按道理，政府應該大量增加公共房屋的供應數量，但其回應常頗為猶豫，並且不止一次以澳門土地供應數量不足作為應對理由。但審批土地的權力就掌握在澳門政府手中，再加上審批過程不透明，社會並不清楚土地真實存量和利用情況。相反，不止一篇媒體報道指出土地批給和政府關係密切的地產商。在這種背景下，2006年爆出的前運輸工務司歐文龍貪污案恐怕並不是偶然。

公民社會發展可能香港化嗎？

小圈子政治產生的另一後果是無法對官員進行有效問責。和香港一樣，澳門在《基本法》下奉行「行政主導」原則。由於立法會的民主派在數量上過於弱勢（4:33），政府被建制派議員很好地「保護」起來，使得民主派既無法像自己的香港同行那樣成為決定議案去留的關鍵少數（veto player），也無法真正發揮監督政府的功能。假如馮瑞權沒有主動請辭，幾位民主派議員要在立法會發起針對這次風災是否存在失職的聽證會動議，根據往績，幾可肯定會被建制議員否決。這也是為何2014年「反離補」事件，兩萬名澳門市民只能通過遊行逼使政府撤回法案的根本原因。而促使這麼多人上街反對，就知道民怨之深，非「一日之寒」。

自2003年後，香港公民社會逐漸發展壯大，那麼澳門是否能在這方面向香港看齊呢？筆者的看法是不會。兩地存在一個根本差異，那就是澳門政府對社會的壓制能力（repression）遠比香港強。壓制能力的強弱取決於兩個維度：社會的動員能力和政府對社會的控制能力。先來看第一點，由香港近年諸如「反國教」和「雨傘運動」等社會運動來看，背後核心的驅動力是建基在一種強烈的「本土」認同上。澳門恰好在這點上缺乏類似的文化／價值認同，這點可以由香港大學民意調查計劃有關港澳身份認同的持續追踪調查中得到反映。這也意味着澳門的社會動員目前只能是「議題導向」而不是「政治訴求導向」。像「反離補」事件這樣能在澳門引起廣泛不滿的議題恰好又極少，這意味澳門目前並沒有使得大型社會運動持續發生的動員機制。另一方面，相比香港，澳門的市場規模不單小，而且產業單一。澳門政府不單是專業人士的單一最大僱主，剩下的博彩業和銀行業為了生意着想也必須和政府搞好關係，加上澳門的公民社會遠沒有香港發達，在缺乏制度保護和多元謀生空間的環境下，在澳門挑戰政府，必要比在香港承受更多的壓力。在理性衡量下，不少人想必就要打「退堂鼓」。

不過「反離補」事件的發生也顯示出支撑澳門「小圈子政治」的兩個條件正在發生變化：一方面，澳門政府因為財政充裕在回歸後明顯加大了對公共事務的投入，比如說澳門市民現在享有長達15年的免費義務教育，還有各種稅收減免，這使年輕一代和「頂級社團」舊日那種「庇蔭關係」逐漸不復存在。另一方面，作為「反離補」事件主要參與者的年輕一代，平均受教育程度遠高於他們的父母。他們對公共事務表現出更多關心，正乎合「後物質主義」（post-material theory）理論的預測。在社交媒體主導的今天，年輕人不單動動手指就可以輕易在網絡上對各類政策發表意見，並具備了繞開「頂級社團」進行政治動員的能力。假如缺乏「認受性」的澳門政府，在今天的形勢下，還是認為自己可以憑藉頂級社團的幫助，就能像從前一樣安枕無憂，而不去切實提升管治能力，恐怕是不切實際。

【編按：本文原載《01周報》，原題：「天鴿襲澳　一場意料之外但又情理之中的風災」，本博文題目由博評編輯所擬。】

（本文純屬作者意見，不代表香港01立場。）

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