【房屋政策．博評】經土地注入財富　出售公屋將扭轉資產不均

本周初，智庫團結香港基金發表第三份土地房屋的政策研究報告，其中提出（1）房屋政策應以協助市民置業為本；（2）建議政府提供更多以供出售的公營房屋單位，（3）鎖定補價金額，以購買時水平為基礎，並應予以折讓。筆者對此絕對認同，並認為應盡快以此優化的補價機制，重推「租者置其屋」（租置）計劃，將現存的出租公屋售予現時租戶，讓他們有機會成為業主。

有人指，租置計劃等於「賣斷」公屋，減少可分配給輪候冊中等上樓家庭的單位，令他們要等更久。但借港大王于漸教授的講法，我們不能用簡單的加減數去計算。因為隨着住戶由租客變成業主，很多人的行為亦會相應改變。

公屋只租不賣住戶難脫困　公屋需求不絕私樓租金更升

例如，過去40年，全港家庭住戶平均人數持續下跌，但其中出租公屋下跌得最急劇。從1976至2016年，公屋租戶平均人數由5.1人下跌至2.8人；同期的私樓租戶平均人數則由3.3人微跌至2.6人，在近10年更有上升趨勢（圖一）。同時，本身居於公屋的公屋輪候冊申請人，亦由2001/02年的1.5萬宗，上升近4倍至2013/14年的7.4萬宗（圖二）！

數字反映，公屋住戶根本無法離開公屋體系。因為供應短缺，樓價急升令置業鏈斷裂，新增的房屋需求（如公屋住戶結婚生子）只能由公屋體系吸納。隨着公屋供應緊絀，輪候冊隊伍自然越來越長。例如，在富戶政策下，一旦有住戶成員工作收入令其家庭入息超額，該成員便只能「除名」搬出；而當他／她要成家立室時，還是要輪候公屋。而且，近年樓價急升、居屋奇缺，遷離公屋的人只能被迫租住私樓（甚至劏房），這亦與私樓租戶平均人數在近年趨升的觀察一致。

若公屋戶能擁有單位業權，他們便能像私樓業主般「最優化」（optimise）其單位的使用：

公屋富戶再不用「分戶」或「除名」，即使子女出身亦不用搬離家中，甚至加入輪候冊，等於從源頭減少公屋需求，一家人能繼續住在一起。這當然會擠迫一點，但在私人單位，這情況已發生 10 年。而公/私單位的個人空間（人均居住面積）相差無幾，公屋住迫一點也不為過。

施政報告提出免補價出租居屋及租置單位，但只限出租房間而非整個單位。那麼按同樣原則，私有化後的公屋單位，同樣可以提供房間出租予有需要家庭。2017年首兩季有2.2 萬宗公屋刪除戶籍個案，其中7,000宗是由於成員離世，即空出一個房間。如住戶把這房間出租，多了收入又多個伴，正是分租房間的潛在供應，可以為數以千計的劏房戶提供適切居所。由「光房」項目到將推出的「社會房屋共享計劃」，也是同樣模式。

對於年屆退休之齡的公屋戶主而言，若他們的公屋單位能在市場出售，正如莊太量教授在團結香港基金的論壇上指，隨着跨境交通日漸便捷，公屋業主便多了一個自由選擇，可以沽出單位（尤其是若該單位位於市區），回鄉養老。如此一來，騰空的便不止是一個房間，而是一整個單位。

換言之，出售公屋除了可以控制公屋需求的增長，還可以增加市場上出租（甚至出售）單位（或房間）的供應，幫助紓緩房屋問題。 

出售公屋成為社會最重要的「均富機制」

更宏觀來說，今天貧富懸殊的最大問題，不是收入不均（施政報告的數字指，最低收入十等份的工作人口，其薪金增長跑贏整體），而是收入增長追不上資產升值帶來的資產分布不均！而在香港，沒有方法比經土地注入財富去扭轉資產不均來得直接。現時房屋政策把很多家庭鎖在公營房屋體系，令香港欠缺「均富機制」。不過，香港樓價上升，是歸因全香港人都有份貢獻的經濟繁榮、社會穩定。那為甚麼社會經濟的發展紅利，只累積於有樓的人身上？

提升置業率　極正面「界外效應」

近期亦有研究發現，香港的經濟增長低於「潛在水平」（potential growth），部分原因正是香港的置業率較其他經濟體為低（香港只有50%，英國是64%、美國是65%，新加坡更是90%），一般家庭未能完全受惠於樓價上升的財富效應。再者，置業率提升可以帶來很多正面的「界外效應」（externality）。國際經合組織（OECD）的研究發現，置業與租樓的家庭比較，前者對社區的投入和參與、居所附近環境的保護、甚至小孩的成長和學業成績都有好處。

又例如，本屆政府強調「醫社合作」、「居家安老」。不過，當家庭只有2.8人，青壯年人又要工作賺錢，還哪裡有人來照顧長者？在人口老化的大趨勢下，一家人能住在一起，對照顧長者也是好事。新加坡政府甚至對願意居於父母附近的國民，提供額外折扣購買組屋，也是同樣精神。

再者，出租公屋幾乎完全沒有流轉，租戶獲配單位後，隨時「住足一世」。但人的一生變化甚多，工作、結婚、子女讀書等，不可能沒有搬遷的需要。若公屋戶能成為業主，他們自會透過市場機制，重新選擇最適合的居住地點：搬近工作地點每天可以多睡半小時、父母搬近子女可以多點為他們煲湯，家人多點團聚等等。

問題嚴峻迫切　要用存量解決

本港房屋需求強勁，碰上歷史上房屋落成最緊絀的時期，供應量「追極都追唔到」！單是過去4年，公私營房屋的落成量合計只有10.1萬伙，較供應目標18.7萬伙，落後共8.6萬伙，幾乎是兩年的供應量！房屋供應緩慢源於十多年來土地發展近乎停頓，因此要解燃眉之急不可能單靠新供應的「流量」（flow），還必須要善用現時單位的「存量」（stock）。舉個例，現時每年新供應單位只有2.5萬伙，相比全港房屋單位總數240萬個，若有1%的單位能經不同途徑流入市場，便是2.4萬伙，等於把實際供應量增加一倍！

事實上，施政報告提出免補價出租居屋，背後思路也應是：或許有本來多人居住的單位，雖然期間有人遷離（如子女長大搬出），但業主可能因補價問題，仍住在這個有「吉房」的單位。循此思路，那便更應私有化現存公屋單位。因為公屋存量更大（共80萬個單位，未補價居屋及租置單位合計38萬）；歷史更長（50年代已有公屋，相比第一代居屋建於70年代末）；加上公屋只租不賣，全沒市場機制，使用效率肯定更低，有潛力釋放的空間更多！

公屋私有化從房屋存量入手，提供迴旋轉身的空間，還有助控制公屋需求。否則，無論我們建多少出租公屋，亦難以滿足不斷增加的需求。事實上，在過去10年公屋單位增加了9.5萬個，但居住在其中的人口卻不升反跌！一旦部分私有化的公屋，尤其是市區的單位能流入市場（整個單位或其中房間），更可望控制劏房租金，是新供應未到位期間，香港急需的一個喘息空間。

有人或會擔心多了二手公屋，會否拖垮樓市？筆者認為這是過慮。正如深水埗的供應增加，不會影響深水灣的樓價；柴灣的樓多了，也不會影響淺水灣的樓價。講到底，地價的高低取決於整體經濟和樓市供求。從近日二手公屋單位的自由市場價直迫鄰近私樓來看，即使重推租置計劃，也只是本來沒有市場的二手公屋追着私樓價格，而非拖垮樓價，是土地價值的釋放。

筆者認為，香港房屋問題的嚴峻和迫切，已經「水浸眼眉」，運用現存單位為新增供應買來時間，已非一個選擇（a choice），而是不得不行、百利無一害的全民受惠方案（a must）！

（本文純屬作者意見，不代表香港01立場。）