【來稿】中環西環行埋一起好不好？回望中聯辦演變史
文：葉國豪（香港中文大學社會科學院客席講師）
中聯辦主任王志民日前在一個公開活動時表示：「中西環行埋一起幾好」，並且表示這是他與特首林鄭月娥的共同心聲。王的話音甫落立即吸引了本地傳媒與社會的共同關注。有認為「中西環合作」是大勢所趨；有指責中聯辦再次意圖「西環治港」破壞「一國兩制」。究竟中央政府駐港單位與特區政府的距離與關係應該如何處理，是重要的現實政治問題，我們必須有系統地回到歷史去探索。
九七年前：避免成為第二個權力核心
無須否認，長期以來中聯辦就是一個充滿神秘而低度透明的單位，不論就傳媒、本地公民社會乃至學術界的研究與認知，中聯辦時常面臨「第二個權力核心」乃至「事實上的權力核心」的標籤與指控。然而在九七年以前，其前身新華社事實上是北京在港的「外交」代表單位，受到北京以及廣東省委的雙重領導。不但肩負了新聞報導的工作，更重要的是針對上中下線等不同對象進行政治統戰工作。新華社歷經了梁威林時代（1958至1978年）的發展逐步擴大其官方代表的功能；在許家屯時代（1983至1990年）更重整其組織，例如降低僱員的平均年齡，減少副主任的人數等。不管如何發展，在九七年前中英雙方的一個顯見的共識是避免新華社成為另一個權力的核心。例如在1985年10月，當時的布政司鍾逸傑公開地否認這一種可能性；當時新華社社長許家屯也指出根據《中英聯合聲明》香港不存在第二個權力核心；國務院港澳辦的魯平乃至首任特首董建華也同意新華社應該在功能上扮演有限的角色，以避免其成為日後特區政府之外的力量；姜恩柱社長時期，更時常指出將尊重香港的高度自治，避免干預香港的內部事務（《基本法》第22條）。新華社在九七後的存續曾引發爭議，然而在繼續進行統戰與宣傳工作，管理中資機構，監察外部勢力等考量下繼續保留，並且於2000年改名為中聯辦。
2003年後：從低調轉為普遍介入
之所以延至2000年新華社才進行改名也是為了避免在九七年之前即造成「第二個權力核心」的質疑。中聯辦不僅自我節制角色，也避免公開評論香港事務，現在的中聯辦網頁上明列其五大主要職能，仍以聯繫為主，甚至港區全國人大與政協委員在港也沒有辦公室，於兩會期間也不應討論香港事務。然而這種長期低調的定位，自2001年開始有所轉變。在六七事件中扮演領導角色的楊光獲董建華頒授「大紫荊勳章」引發廣泛爭議，被認為是特區政府向本地親北京地下黨釋放正面的訊息，這些地下網絡開始逐漸成為另一雙「有形的手」。2003年的七一大遊行普遍被認為是北京治港思維轉變的分水嶺，在常委曾慶紅的領導下成立了一個跨部委的協調小組以處理是次政治危機；2004年開始「維持港澳的長期繁榮穩定」在十六大四中全會後成為黨的重要管治議題。2008年，時任中聯辦研究部的部長曹二寶空開發表「一國兩制條件下香港的管治力量」論文，指出負責香港事務或專做香港工作的中央主管部門和派出機構，是香港特區建制隊伍外另一支管治香港的幹部隊伍，等於在學理上企圖建構另一個權力核心，中聯辦主任開始被批評為香港的黨委書記，而特首不過是聽命於中聯辦的市長。在2009年甚至傳出特區政府與中聯辦就擴大政協委員的功能及角色達成「十點協議」的羅生門；2010年的元旦遊行，香港的公民社會首次將示威遊行的終點由政府總部轉往西環的中聯辦，至此，在香港民眾心中普遍認知中聯辦才是有效的訴求對象而北京才是最後的決策者。中聯辦介入香港各方面事務日深，舉凡批評2010年的「五區總辭變相公投」，同年與民主黨就政改的首次歷史性會晤；2011年公開批評港大民意研究計畫的調查；2012年高調介入特首選舉，以及德育及國民教育科的爭議，乃至2017年特首林鄭月娥公開承認在選舉期間收到中聯辦的拉票與支持等，而上任以來與中聯辦接觸多，但否認存在西環治港以及中聯辦干預等說法。中聯辦已經發展成擁有7個副主任、24個內設機構的龐大卻仍不透明的組織。
現今的困局：第二個權力核心不利特區政府管治
回歸前港英政府普遍被認為相較於倫敦擁有更高的自治權力，除了在政治與經濟上未有高度整合與一致的政策議題，事實上也缺乏如全國人大政協以及中聯辦等制度上的溝通管道，因此港督可以在香港的管治上享有較高的權威與認受性。如今，儘管官方的否認，事實上中聯辦已經成為香港第二個（如果不是最主要的）權力核心。它不僅要協調（「祝福」）港區全國人大代表的選舉，更在本港大小選舉中發揮影響力，在尚未落實普選而部分民主的香港可能間接地損害了各級選舉的公信力；梁振英在任內兼任特首與全國政協副主席的職務，更是進一步模糊了高度自治的界線。林鄭月娥公開表示民眾不應該對中聯辦的工作過分敏感，到處都有其身影是很正常。然而這些說法卻無法令香港民眾安心與釋懷，這也是為什麼九七之前，港英政府官員落區「做騷」沒有問題，如今中聯辦官員參與社區大小活動發言卻動輒得咎、飽受爭議的根本原因。由於北京擁有特首的實質任命權，中聯辦居間作為「聯繫」、「促進」與「承辦」各個事項的重要角色，已經影響了特首與特區政府的權威與認受性，中聯辦的角色愈突出，將引發愈多爭議，而特區政府對內將愈形弱化。這是儘管林鄭就任特首後其滿意度與整體表現雖然逐漸獲得民眾支持時仍需要關注的問題。
結語
中聯辦的角色是「一國兩制」下無法迴避的結構性問題，中西環行埋一起好不好？這個問題要從上述的歷史與現實政治的考量中判斷與回答。不論為著甚麼宏大正當的理由，在中港融合的大潮之下，對外針對港人在內地發展的事務上，特區政府與中聯辦的合作與溝通將愈見頻繁；然而對內，中聯辦的謹慎自我節制將有助於特區政府的內部施政，避免徒增爭議與批評。有傳媒報載去年習近平主席訪港參與回歸二十周年的慶祝儀式時，曾指示中聯辦勿干預「一國兩制」與香港內部事務。然而事實上，前任主任張曉明於離任後亦升任港澳辦主任，顯見由於中央政府仍舊需要一個強有力的在地協調者以針對香港事務蒐集情報與提供意見，短期內中聯辦的地位與角色恐怕將不會有明顯的改變。
（本文為投稿，稿件可電郵至iwanttovoice@hk01.com；文章純屬作者意見，不代表香港01立場。）