【博評】從普通法與歐陸法差異　看人大常委會之憲制地位

人大常委會就有關「一地兩檢」之決定有如一石擊起千重浪，在特區引起不少反對聲音之餘，更有人強烈質疑人大常委會之憲制地位及功能。大律師公會一反以往持平理性的態度，聲稱人大常委會的決定是特區落實執行《基本法》以來的「最大倒退，嚴重衝擊」法治精神。資深大律師、公民黨主席梁家傑更把「質疑」提升至另一層次，說人大常委會的決定乃「朕即是法」，意思是說人大常委會專橫拔扈，不受法律或常理規範，不值尊重。

這些皆是極嚴重之指控，也帶出了另一核心問題：回歸後在「一國兩制」下，是否所有人大常委會之決定皆會被視為有違法治及破壞「一國兩制」？若然，人大常委會與「一國兩制」及特區法治是否不能共存？

要回答這些嚴肅問題，首先讓我們心平氣和地看看一些事實，特別是普通法制（Common Law System）與歐陸法制 （Civil Law Jurisdiction） 在處理憲制問題上的分別。先看普通法制。回歸前的香港只是一個殖民地，沒有憲制問題出現，香港法庭亦沒有處理憲法的經驗。便是從英國國家層面看，在普通法制下，所有憲法問題均交由一般法庭以對抗訴訟模式 （Adversarial System）處理。儘管如此，英國並沒有成文憲法，而直至二零零九年十月，英國最高法院 （House of Lords）的政治色彩亦頗為濃厚。最高法院是上議院的一部分，首席法官是內閣成員，與行政、立法的分隔不是那麼明顯；而最高法院亦沒有審查議會立法權力，不可推翻法例，只可覆核附屬法例是否符合立法程序。便是在人權上，也只能宣布某些行為不符合人權原則，而不會推翻行政決定。由此可見，英國法院在處理憲制問題上缺乏全面的絕對權力。

美國具有成文憲法，但他們最高法院的政治色彩卻更為濃厚。根據憲法，總統可以提名最高法院法官，但提名必須由參議院確認，確認過程亦受制於議會兩黨的政治勢力鬥爭，而被提名者的政治取向也往往是參議院非常關心的考慮因素。另一點是，總統在理論上是不需局限於提名法官成為最高法院成員的，因此一般法律學者或法律工作者也可當上最高法院大法官。英美兩國不同的制度顯示了在普通法制下也有不盡相同的方法來處理憲制問題。

歐陸法制國家在處理憲制問題上有更大的分別。首先，歐陸法制不採用對抗訴訟模式，而傾向採用直接審查式（Inquisitorial System），意思是指法庭有獨自審查權，故並不完全依賴訴訟雙方所提出的證據和理據；法庭可單方面收集證據，可以傳召證人。在處理憲制問題上，歐陸法國家傾向把憲制問題交諸於一般法庭以外的一種特別憲制機關處理。在法國，憲制問題乃交由憲制委員會處理。委員會成員包括前總統、及前總統所提名的一般法官，或一些非法律工作者的人士。雖然如此，在處理憲制問題上，委員會卻具最高憲制效力，不容挑戰。在德國，憲制問題交由憲制法庭處理，獨立於司法、行政及立法體系之外，而法官則由議會推舉出任，因此其政治色彩亦相當濃厚。

意大利的憲制法庭分別由總統、議會及司法界委任，而憲制法庭成員亦不須由法官出任。在西班牙，憲制法庭亦非司法體系的一部分；與意大利差不多，成員由行政、立法、司法機關分別委任。在南韓，憲制法庭亦非司法體系一部分，成員分別由總統、司法界和議會分別提名委任。

從這些各有不同的憲制安排可見，一般歐陸法國家在處理憲制問題上均傾向以一個有別於司法體系的獨立機關處理，而這機關的成員也不一定由大法官出任，亦不少屬政治委任。這種安排並不足為奇，原因是憲法的政治元素比一般法律為高，而不少需處理之問題亦涉及國家政治權力架構及國家體制所出現的問題，便是遇上複雜的法律問題，也有法律專家顧問協助處理，所以不用，亦不應交由一般法官處理。但從來沒有人會認為這類憲制安排是「有違法治」。

從這角度看，中國憲法制度既然傾向接近歐陸法制，在處理憲制問題上交由最高機構、集行政、憲制和法律權力於一身的人大常委會處理也是可以理解的。進一步看，在國家憲法下，人大常委會既然有解釋憲法和監督憲法實施之絕對權力，其決定當然具最高憲法效力，不容一般法庭挑戰。這也不是甚麼出奇的憲制安排。你可以說這是「朕即是法」，但人大常委會的權力和功能是受制於國家憲法，亦獲人大透過憲法直接授權，在國家憲制秩序下，並無不妥。換言之，這是國家制度的特色，你可以不同意其決定，但不能質疑這整套憲制秩序的合憲性和合理性。

香港特區作為中國的一部分，在憲制上無論是根據國家憲法或《基本法》也直隸於中央政府，所以我們在硬件上不能，亦不應質疑整套憲制秩序。更重要的是，假若大家接受香港回歸祖國，接受「一國兩制」，便不能不接受國家和「一國兩制」下的憲制秩序。當然，這不是說人大常委會的所有決定我們也不能批評，或不能不同意；雖然我們不能質疑憲制架構之硬件，但在憲制程序之軟件上，我們可以提出合理及必要的改善建議。正因如此，過去多年來，我一直倡議人大常委會的運作及權力行使必須制度化、程序化和透明化；意思是說，我們希望國家的最高憲制機關能有明確的程序和規限，特別是容許受影響人士表達他們的意見。故此，在「一地兩檢」上，人大常委會作決定前，邀請特區司局長列席及參與小組討論，實乃改進人大常委會運作程序之一小步。但若要慢慢改善國家制度，必須先接受這制度，否則雙方如何有共通點，就政制秩序提出建設性的討論？

我明白反對「一地兩檢」的人對人大常委會的決定可能有一種既憤怒亦衝動的即時情緒，因而作出了一些頗為偏激的批評；這是可以理解的。我們只希望反對情緒過後，大家可以平心靜氣地，就如何改善人大常委會的決定程序和權力行使進行一番有意義和有建設性的互動。

（文章純屬作者意見，不代表香港01立場。）