特區政府　無力感的根源

據說，Norman Miners 的《The Government and Politics of Hong Kong》曾幾何時是香港公共行政學系頗為熱門的一本教科書。早幾天因為寫字樓搬遷，有同事問我這本書還要不要留下來，我說：「作為歷史的一部分，這本絕版的教科書今時今日雖然已經沒有什麼參考價值，但應該保存下來。不如我把它拿回家收藏吧。」
回到家中，隨手翻閱了幾頁，不自覺地揭到了有關政策制定、公眾諮詢和民意的幾個章節，赫然發覺當今的政府比起從前的那一個，變異不只是改旗易幟咁簡單。話說在 Norman Miners 筆下的殖民地政府，推出政策時，對評估民意還是有一套行之有效的方針。但與此同時，民意又並非殖民地政府制定政策時唯一的考慮。換言之，殖民地政府為了要達到某種目的，就必須要有扭轉民意的手段。

殖民政府扭轉民意的手段

扭轉民意，最表面膚淺的手段，就是公關和廣告。但話雖如此，殖民地政府還是創造了不少家喻戶曉的宣傳。尤其是在1970、80年代，像清潔香港運動，又或者是肅貪倡廉的推廣，其標語和影像，至今仍然深入民心。

在1960年代以前的香港，最主要的大眾傳播媒體，嚴格來說只有報章和電台，而收音機也不是家家戶戶都擁有得起的奢侈品。當時的英殖政府只要影響得極小部分的知識分子和有產階級，基本上就可以做得到華洋雜處的和諧景象。普遍而言，在公眾普遍對社會事情無知的情況下，極少數的英國殖民者要管理大多數的華人，只要成功拉攏部分在不同華人圈子中德高望重的代表人物；基本上這是殖民地政府最核心的管治手段。時至今日雖然政權移交已經近廿年，特區政府和中聯辦，架構上仍然留下了不少當年這種管治方針的遺蹟。甚至可以說，立法會功能組別和選委會界別分組，也是沿革同一套管治思維。以至香港不少舉足輕重的組織和企業，在從事公共事務操作上，亦依循同一套思維方式。

話說回頭，戰後的香港，國共兩黨各自有透過其組織在香港工作，但只要沒有正面危及殖民地政府的管治威信，又或者發生嚴重衝突，大多數的活動都是在警方的監察下，隻眼開，隻眼閉地進行。到了1960年代中，殖民地政府意識到，放任地讓民意發酵也不是辦法。六七暴動過後，就讓殖民地政府更深切感受到對殖民地政府的挑戰。麥理浩1971年履新時，倫敦已定下了要讓香港盡量與中國大陸城市差異化的宏觀策略，好讓有朝一日要與北京進行香港前途談判時有更多的籌碼。

政府積極利用各種媒介作政策倡議，一定程度上也是一個時代的產物。不過必須要留意，政府雖然在表面上是推廣清潔香港和肅貪倡廉，但背後連串社會工程和制度的改造，才是真正的大手術。

1970年代的香港社會改造，其界面極闊，影響亦極其深入，內容足以寫出另一本公共行政和政治的教材，供希望令到「人心回歸」的特區政府官員研究參考。不過，在這一篇文章，我想針對的一個關鍵環節，就是公共政策制定的過程。

究竟公共政策是什麼一回事？在公共事務圈子，不方便的真相是公共政策的過程只是一場戲，又或者是行禮如儀的過程，甚至是敷衍拖延的策略。但戲也有優劣之分，同一份戲本在不同的導演和演員手上，也可以有很大的分別。

不少政策起點源自災禍

香港不少政策的起點，一是出現意想不到的意外又或者災禍，例如當年的石硤尾大火、嘉利大廈火災、國慶海難等。通常政府在事後會委任行政機關以外，又有公信力的社會賢達進行獨立調查，然後在報告中提出改革方案。通常在這種情況下衍生出來的政策修訂，都沒有太多民意阻力，由始到終最快可以在兩年內將政策落實。

另一個政策修訂的動力，就是由外圍因素影響。有時候是由於香港是某些國際公約又或者組織的成員，為了適應這些國際公約的改變，香港需要作出法例上的修訂；假如是技術上的修訂，通常都不會有太大問題。可是，假如牽涉到本地的既得利益，問題就會複雜得多。

在過去廿多年來，重大的政策轉變，像強積金、最低工資又或者競爭法，由倡議到完成立法到落實政策，快則五至七年，慢則廿年不止。以去年被否決的版權條例修訂，最初起始是串流的出現，那其實是2000年左右的事。相關政策修訂，第一次進入立法程序，是2007年，但到了2016年，經過了九年時間，相關的法例仍然未能獲得通過，可見在香港要改變既定政策的困難，但這亦是香港政策制定程序固有的特點。

我經常跟有意改變香港政策的人說：「這個城市，要阻止一項政策改變是相對容易的，但要推動新政策的出現，耐性是必不可少。」當中最主要的理由是，任何政策改變，都要經過極多的關卡，就算政府有心要做的事，也未必可以成事。我甚至打趣地說：「就連北京朝思暮想的廿三條本地立法也拖了那麼多年，你想要的，算什麼？」

政府趨「有為」　兩面不討好 

政策的「堅韌性」一定程度上也可以看成這個政府「積極不干預」的根源。近年，尤其是現屆政府，在意識形態上漸趨「有為」，承諾愈來愈多，卻忽略了香港政制上這特點，也忘記了就算是麥理浩當年也是由一些似乎無關痛癢的民生小事着手，來進行大規模的社會改造，以致既得利益者之間的矛盾愈見明顯，與此同時也令到政府更易陷入兩面不討好的兩難局面。

以最近又再成焦點的取消強積金對沖機制為例，政府要是滿足得到勞工界，就會得罪了商界。事實上，在1990年代強積金的討論，對沖機制只是延續1993年訂立，由私人企業自行決定是否參與的「職業退休計劃」（ORSO）中相關的安排，而非今天所講用來換取商界支持的籌碼。從宏觀角度看，整個退休儲蓄由自願性到強迫，再由私營變公營，過程長達好幾十年和不同階段，絕非一蹴而就。

立法會衞生事務委員會於12月19日（周一）就擴大煙包警語面積的討論，也是公共行政課另一個上佳教材。控煙政策由1980年代開始倡議，至1990年代主要針對煙草產品廣告營銷和煙草稅等，但最大轉捩點卻是十年前通過室內禁煙。

與此同時，政府也規定煙草產品包裝上要印有警語。自此之後，政府對控煙政策的改動愈見頻繁，而政府全資供給營運的吸煙與健康委員會，也成為了控煙政策的唯一倡導機構和聲音。表面上，控煙政策似乎成效甚顯著，社會上也彷彿只有要求更多控煙的聲音。

可是在銅板的另一面，香港的私煙問題卻是路人皆見。除此之外，近年在英美愈來愈普及的電子煙，雖然已經被不少權威，例如英國的國家衞生當局（National Health Services）建議為緩害替代品（Harm Reduction Alternative），但香港政府卻反其道而行之，立意要一刀切禁止。我認為這些現象都反映了香港的政策制訂過程，雖然表面上與過去並無分別，但實際上當前的政府，錯誤理解了修訂政策前的準備工作所包含的意義，令過去的高效施政，淪落到今天的事事碰壁。

改變和擴大煙包警語，在政府當局眼中，可能是一則技術修訂，但業界提出的考慮，亦不無道理。過去的政府，也是我在Norman Miners書中見到的那個政府，在修訂政策前會懂得在一方面與業界相討，尋求一定的共識，另一方面也會借製造輿論來向業界施壓。無錯，過程可能會相當漫長，但結果卻大多是正面而有效。

制訂政策即奠定威信過程

順帶一提，財政司翟克誠，試過在1991年的預算案中提出大幅增加煙草稅，但在議員的勸說下，而將稅率增幅減半。事實上，香港的私煙問題也是由1991年開始，往後政府多年沒有再改動煙草產品的稅率，這既是一種經驗的反饋，也反映了曾幾何時的政府在制定政策的過程中，不但會對議會有所尊重，亦會考慮到政策背後的代價。

俱往矣，今天的政府不但對政策有先入為主的立場，議會在行政機關眼中也是橡皮圖章，假如議員對政策有所質疑，就是不合作。另一邊廂，政府當局以全資營運的組織，如吸煙與健康委員會，製造支持政府的聲音，同時壓抑另類的意見，結果是政策與現實愈來愈遠，成效也難免愈來愈低，反效果也愈多愈難控制。政府當局和吸煙與健康委員會，經常堅持沒有證據顯示香港的私煙問題，可是綜合海關緝獲私煙的數字以及各種研究都顯示，香港的確是亞洲未完稅香煙問題最嚴重的地區。

回到擴大煙包警語的修訂，政府更曾表明立場，指不會與煙草業界有任何討論。換了是舊政府，至少會在公眾諮詢的過程中，將原則性的問題確定清楚，然後讓支持與反對雙方就細節作出辯論。這種做法的好處，就是政府可以保留一定的超然公正的地位，也就是威信的根源。

一定程度上，政府既是政策制定者，也是執行者，但也正是這個原因，在制定的過程中，應該盡量讓相關的持份者感到有公平發表和參與的機會，否則他們在感到不公義的情況下，就惟有以制度以外的手段作真正的對抗。我經常說：「議會政治失效，取而代之就是街頭政治的興起。」

總而言之，政府必須要透過政策來管治，而制訂政策的過程，也是奠定政府威信的過程。每一次強硬地在未有共識前通過新政策，又或者以親政府組織製造支持聲音，不但是積弱的表現，也會削弱政府的威信。連控煙這種事也不敢面對公眾和持份者，也解釋了為何現政府予人無能為力的觀感。

（文章純屬作者意見，不代表香港01立場。）