【土地大辯論】「住大啲」合乎情理 香港土地難言足夠

撰文:評論編輯室
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近年香港樓價高企,公屋輪候時間更創新高至5.1年,政府及不少民間智庫都建議重新開啟於維港以外的填海計劃,以提供更多土地以興建房屋。平情而論,土地是有限資源,長遠而言,填海必然是製造新地的重要方法。再者,填海地為新增土地,全數由政府擁有,不涉及業權問題,不會引發收地時常出現的爭議,而且填海可以一次過提供一整幅平整土地,政府在計劃用地時有更大彈性,有利規劃。

填海是為香港提供穩定土地供應的辦法。(政府新聞處)

雖然填海對香港而言一點也不陌生,為香港發展作出過重要貢獻,但近年輿論對於恢復大規模填海卻有很大保留。反對填海的最主要原因是此舉將會永久破壞海岸線和海岸生態;亦有論者指出,填海計劃只會惠及地產發展商,即使填出土地,也解決不了普羅市民的住屋問題,甚至有人指香港土地已然足夠,無須輕言填海。面對種種說法,我們有需要逐一檢視,才能論證填海的必要性。

香港土地足夠嗎?

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政府在2016公布的《2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》的政策諮詢文件中指出,扣除已落實及已規劃的項目,未來30年尚欠1,200公頃發展用地。政府認為1,200公頃土地已屬保守估算,土地供應專責小組主席黃遠輝多次表示假若要改善市民居住環境,需求遠不至於此。團結香港基金的「土地及房屋」系列倡議,便以增加人均居住面積及補足配套設施兩點出發,大幅增加估算未來30年的土地需求至9,000多公頃;扣除政府已有規劃的項目,尚欠5,400公頃以上的土地。

不過,也有論者指出,政府高估人口增長,以致誇大土地需求;此外,香港其實並非無地可用,只要政府動用《收回土地條例》收回地產商囤積的農地,並加緊開發棕地,又或是加快市區重建,當可在很大程度上應付土地需求,未必需要填海。結果,不同團體圍繞着「土地是否足夠」展開了複雜的運算與辯論。

本土研究社認為若充分利用棕地,可在很大程度上幫助解決急切的房屋問題。(王潔恩攝)

政府有責任滿足市民的住屋需求,以及確保他們有舒適的生活環境。現時香港嚴重欠缺公營房屋保障,生活空間狹窄擠迫,政府當然應用盡一切可行的方案尋覓土地,尤其不應畏懼動用《收回土地條例》。但話雖如此,我們並不應低估土地需求或是高估潛在的土地供應。有團體強調現時有約700公頃棕地未被劃規,也有大量荒置農地可以回收,不過,並非所有棕地和荒置農地都能配合發展計劃(例如不可能在偏遠的地方發展成新的商業區),故這類推算並不精確。

再者,認為政府高估了土地需求的論述,忽略了香港需要改善居住品質。現時香港人均居住面積只有區區161平方呎,遠低於亞洲其他大城市;當中公屋住戶更只有124呎,低於一個標準車位。再者,香港的屏風樓問題一直為人詬病,休憩及公共設施亦不足。以最吃緊的方式計算土地需求,並認定現有土地能滿足未來所需,顯然沒有考慮如何提升市民的生活質素。香港要成為宜居城市,必須要更多空間供居住和公共設施;但以現有的土地而言,實在難以達到。

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根據統計處公布最新的全港劏房統計數字,2016年中期人口統計顯至,全港約有9.27萬個劏房,平均一個單位分間成3.4個劏房,與去年公布8.88萬個微升約4%。全港約有20.97萬人居於劏房,人均居住面積中位數僅得56.5平方呎,比起公屋標準的75平方呎更低。

以填海增加土地供應,除了能應付人口的居住需求,還可以令香港有更大的發展空間。不論香港要發展新興的高科技創意工業,又或是推動旅遊業等支柱行業,都必須有更多的土地作配套。試想像,連展覽場地、酒店等都不足,又怎能推動旅遊業發展?任何新發展均受制於土地供應,如果政府能善用填海地作規劃,意味香港能有更大的機遇。故此,收地固然是應行一着,但也不應排除填海所帶來的好處。

團體反對填海 源於不信任政府

填海能提供土地、創造機會,有重要的價值,對香港長遠發展而言是必需的;但我們亦須承認,反對填海者也有一定理據,政府不能忽視他們的擔憂。填海確實會對海岸線及海岸生態做成一定破壞,但大部分人都明白,為了應付社會需求,填海已成「必要之惡」,在此前提下,理性的反對填海者的主要論據在於不信任政府在填海後能善用土地,認定填海之後,公營房屋也不會隨之大量增加,私人住宅的樓價和租金亦不會下降,得益的也不過是獲批地建豪宅的地產商。

故此,要說服大眾支持填海,真正關鍵在於令他們信任填海所得能惠及市民大眾,使他們覺得「物有所值」。然而,政府以至於不少智庫不停圍繞土地是否足夠作討論,甚至批評反對填海的年輕人保守、不思進取,實在是捉錯用神,無法調和填海的爭議。

現時很多市民未能安居,一般公屋輪候時間需5.1年,創下新高。當下迫在眉睫的問題是廣建公營房屋(公屋、居屋),讓普羅大眾上樓,但政府在發展新的地區時,未有展示出積極解決問題的決心。以東涌西發展區(東涌擴展)為例,在27.9公頃的住宅用地中,只有18%,即5公頃用於興建地積比率達6倍(接近6.5倍上限極高密度住宅)的公營房屋。以公私營單位六四比計算,即有六成的公營住宅擠於18%的住宅用地內;相反,卻有46%的住宅用地計劃於興建地積比率只有1倍的低密度住宅。這難免令市民覺得,政府發展土地根本無助於解決市民的住屋問題,而只是增加土地賣予地產商興建豪宅。

東涌西發展計劃圖。(立法會發展事務委員會文件)

誠然,填海問題的議爭不在於填海本身,而是如何利用所得的土地,政府必須提供合理規劃,令大眾相信填海所得的土地真能用於解決香港當下的困境。

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