【01周報社論】《公共交通策略研究》 欠缺的正是整體策略

撰文:香港01
出版:更新:

港府運輸及房屋局上周三(6月7日)公布《公共交通策略研究》報告,為未來公共交通發展定下策略方針,雖然報告中的不少建議,確實回應了一些社會上對改善公共交通服務的訴求,但是,每天都要承受交通擠塞、長時間通勤之苦的香港人,恐難因此「脫苦海」。皆因這份報告仍未擺脫「頭痛醫頭」的官僚思維,港府必須針對交通問題背後的深層次矛盾對症下藥,始能打破港人要日復日、年復年,將寶貴時間浪費在路上的宿命。

(資料圖片)

《公共交通策略研究》報告內共有67項措施,當中有14項屬全新措施。平情而論,若說這份報告一無是處,並不公允,因為報告中提及的一些措施,社會確已爭取多年,政府願意認真研究檢討,是一件好事。例如政府在報告中提出,隨着新界西北區人口不斷上升,會研究是否需要興建新的鐵路直接接駁市區,要知新界西北區居民多年來都爭取興建新鐵路,但一直糾纏在鐵路走線、造價、成本效益等難題上,一直拖拖拉拉。此外,報告亦提出增設巴士轉乘站,開拓較舒適的新式長途巴士服務等,若這些建議能逐步實現,一些每天要跨區上班上學的市民,應會視之為好消息。然而,就算這些政府建議的措施能一一實現,是否意味香港人的通勤之苦,就可以得到解決?這個答案,恐怕是否定的,因為報告未有就着香港交通的其中一個深層次問題,亦即塞車的問題,提出解決的策略。

事實上,香港人經常要面對塞車之苦的主要原因,是路面的車輛愈來愈多。過去十年間,本港已領牌車輛數目已由50多萬輛,到今年3月為止已超過75萬輛,根據交通諮詢委員會的資料顯示,近年本港市區平均行車速度不斷減慢,部分主要路段在早上繁忙時間的行車速度僅約每小時十公里,甚至更慢,亦即較一般成年人每小時四至五公里的步速,僅僅快了一點點。隨着車輛數量每年以約3.4%的速度增長,但道路總長度按年增長可能只有約0.4%,預視塞車問題勢必愈來愈嚴重。

因此,只要車輛增長速度依舊,路面上將會愈來愈多車輛行駛,就算公共交通服務作怎樣的改善,例如座位舒適一些、班次頻密一些,市民所承受的塞車之苦,仍然會不斷惡化。而今次報告對如何緩抑汽車數量增長,只有片言隻語,表示會「積極從多方面紓緩道路交通擠塞情況」。

惟撇開「積極」、「多方面」這些空洞的言詞,當局的跟進措施,只是就着已經研究了30多年的電子道路收費計劃,又再進行「深入的可行性研究」,長期困擾香港的商用車輛泊車問題,又要再研究兩年,至於最關鍵的控制私家車數量增長問題,又以一句「繼續研究」敷衍過去。

要知早在2014年初,運房局已就本港交通擠塞的問題,委託交通諮詢委員會進行研究,有關報告早在2014年12月出爐,但兩年多後的今天,報告中的不少建議,至今仍然被政府冷待,例如交諮會曾明確建議,應該提高私家車的首次登記稅和牌照年費,以直接遏止私家車增長。但結果是政府就這項建議只是做了一半,就是在今年初宣布取消電動車的首次登記稅寬免,卻沒有一併調高燃油私家車的首次登記稅,導致購買電動車的成本大增,不少購車者轉為購買燃油私家車,不但未能從整體上遏止私家車數量增長,且更多人購買燃油私家車,只會令路面廢氣問題更趨嚴重,無論從解決塞車,以至改善污染的角度,都是一個愚不可及的蠢政策。

(資料圖片)

塞車問題是不少大城市的通病,能否從根本着手,緩抑私家車入手,端視政府是否有足夠的施政魄力。就如與香港一樣地少人多的新加坡,該國政府便提出了抑制私家車增長的明確目標,繼2012年8月起將汽車增長率定在1%,最新的目標更進一步降至0.25%的增長,並以「擁車證」配額競投制度,大幅提高購置私家車的成本,同時透過提升公共交通服務水平、推出非繁忙時段車費優惠等,多管齊下吸引當地市民放棄買車、多使用公共交通服務,令當地塞車問題得到明顯改善,在在證明透過控制私家車增長以解決塞車的問題,非不能也,只是視乎政府為與不為而已。

而相比控制私家車增長,曾否有官員思考過一個更根本的問題,就是為何每天有大量市民,要由全港各區湧到中環一帶的中心商業區(Central Business District,CBD)上班;下班時又要從中心商業區逼車逼人,花極長交通時間回家,令香港每天上下班時間都上演「人口大遷徙」?

這個情況更有數據上的支持。根據政府統計處的2016年人口普查結果,新界在職人士要跨區上班的比例,由1996年的44.3%,升至去年的49.5%,考慮到20年來新界居民人口明顯大幅增長,每天需要由新界區到市區上班的人潮,實際增幅應該更加顯著,客觀結果是公共交通運輸系統的負荷愈來愈沉重,市民亦要花更多時間、金錢在每天的上下班通勤之上。

造成這個局面,顯然是政府的城市規劃出現了嚴重的失誤。過往香港的城市發展策略,往往是住屋與產業發展相輔相成,例如在上世紀50、60年代開始發展觀塘區時,政府除了籌劃興建公共屋邨之外,同時亦大力發展該區的工業區,既為當區居民創造大量的就業機會,亦為香港的產業發展,提供大量的人力資源配套,為香港經濟、社會發展提供源源動力。其後如荃灣亦循「自給自足」的衛星城市發展概念,以住屋與產業配合作市鎮規劃。

只是到了屯門新市鎮發展,這套衛星城市的發展模式開始出現問題,就是隨着香港的勞工成本上升、工業逐漸北移,屯門的工業發展屢振不興,造成大量該區居民要跨區尋找工作機會,加上當初屯門的衛星城市設計,令該區對外交通容量相對有限,需要跨區上班的居民苦不堪言。有了屯門這個「失敗」的教訓,其後港府在規劃其他新市鎮時,例如天水圍、東涌等,都變成以居住為主,並輔以其他交通設施配套,每天將居民「送」到中環一帶的CBD上班。

當年政府因為屯門經驗而因噎廢食,就是今天大量香港人每天都要經歷「人口大遷徙」的主要原因,就算政府再設法提升公共交通服務的質量,加開幾多條跨區巴士線、多建幾多條接駁新界與市區的鐵路線,都解決不了最根本的問題,反而只是不斷地加強現有中心商業區的重要性,令更多市民要湧到該區就業,政府又得籌辦更多長途公共交通路線,造成惡性循環。

(資料圖片)

因此,若要打破這個困局,政府就不能繼續頭痛醫頭,因循地以公共交通政策的思維處理問題,而是要從香港的城市規劃高度,謀求從根本上解決難題之道。政府應該思考的,是如何「拉鬆」整個城市,由現時以中環一帶作為中心商業區的格局,變成「雙CBD」,甚至是「多心型」的城市規劃架構,將中心區的功能分散到不同區份,從根本上紓緩城市核心區域的負荷。

這個概念,並不是什麼劃時代的突破性構想,而是不少人煙稠密的國際大都會都正採取的成熟規劃模式,例如港人熟悉的東京,除了傳統的銀座、丸之內一帶的中心區域,還有多達七個副都心,並透過四通八達的鐵路運輸網絡,將整個城市有機地連貫起來。

試想,如果香港除了中環一帶之外,在其他區份例如新界東北、新界西等,亦有一個副都心承載部分中心商業區的功能,將一些政府大樓遷進該區,吸引各行各業進駐,以至在完善的產業政策規劃下,將這個副都心作為香港發展新興產業的重鎮,創造大量的實體經濟產值以至新的就業機會,既令不少新界區的居民毋須再將時間、金錢虛耗在沒完沒了的「人口大遷徙」之中,更為香港的經濟社會發展增添新引擎,才是解決深層次矛盾的治本之道。

或許這又回到了一個老問題,就是運房局只管運輸和房屋兩項政策,若要將交通問題提升至城市規劃、產業政策的高度解決,運房局根本應付不來。這個說法確是事實,但非事實之全部,因為政府的管治團隊,從來都是一個整體,特別是當初設計問責制的時候,各個司局長亦成為行政會議的當然成員。根據時任特首的董建華的解釋,這個安排的目的就是要所有司局長「直接參與制定政府的整體政策,決定政策推行的優先次序,協調跨部門的工作事項,使到施政能夠更快捷、更全面回應社會的訴求和切合市民的需要。」

(資料圖片)

只是,各個政策局的領導者雖然由公務員改成政治任命官員,但是各個問責班子的官僚習氣仍然未改,局長往往困在自己分管的政策領域思考,而不懂得從香港社會整體利益的角度考慮,司長以至特首更對這種政策局之間各自為政的作風未加改變整合,今次運房局的《公共交通策略研究》報告,正正是這套官僚作風下的產物。

因此,無論是解決香港的交通問題、住屋問題、產業發展問題等等,候任特首林鄭月娥都必須打破各個政策局各據山頭的局面,以一個政府、一套班子的思維,集合整個團隊之力為港人解決種種盤根錯節的深層次結構矛盾。此雖說易行難,但林鄭月娥既表明要樹立施政新風,除了重新團結社會,如何團結目前猶如一盤散沙的問責班子,將是她上任後必須面對的重大問題。

更多周報文章︰【01周報專頁】

6月12日出版第64期《香港01》周報,各大書報攤及便利店有售,敬請讀者留意。你亦可按此訂閱周報,閱讀更多深度報導。