【土地大辯論】百餘年填海七千公頃 重啟惹爭論

撰文:評論編輯室
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自殖民時代以來,香港多依賴填海拓地。1852年「文咸填海計劃」肇始,殖民政府便開始在維港填海造地,至1924年,共開拓出500公頃新地。踏入1960年代,內地移民湧港,政府更是大量填海,以滿足土地需求,香港總填海地乃由1967年的約1,000公頃,急增至1994年的逾5,000公頃,不足30年間增加了四倍。及至1990年代中期,填海工程漸放緩,現時全港有7,027公頃土地為填海地。無論如何,香港平坦土地難覓,市區重建業權難解,填海拓地當是建立土地儲備的可行方略。

回歸前夕香港的填海地總覽。(地政總署)

全港四分一已發展地乃填海而來

填海工程為香港製造了大量可供發展的土地,7,000多公頃的填海地佔已發展地區(全港約24%的土地,即約26,500公頃)的四分之一(26%)。維港兩岸的填海區,包括中環、灣仔海旁(軒尼詩道以北)及尖沙咀等,今日已成為香港的核心商業地段,對香港經濟發展有着舉足輕重的貢獻。此外,1970至90年代政府通過填海建造大型新市鎮,廣納新增人口,沙田、大埔、荃灣、屯門及將軍澳新市鎮皆建於填海地之上。其中,七成以上的將軍澳住宅用地為填海所得,容納了區內八成以上的人口。據時任發展局長陳茂波說,香港有近27%人(即近200萬人)居於填海地上,可見填海工程為港人提供了大量住宅用地及居所。

雖然填海造地為香港帶來新增土地,但回歸後填海工程已然顯著減少。1985至2000年間,總計填海造地達3,000公頃,平均每年約200公頃;但2000至2015年間,卻只有690公頃,平均每年約40多公頃,銳減近八成。縱觀近十年,填海所得土地更急挫至約100公頃。

官地不足 須重啟大型填海

箇中變化,和政府的房屋政策轉變有關。填海工程與房屋政策關係密切,自二戰後,大量內地移民湧入香港,房屋供應嚴重不足,低下階層生活困頓,居無所安。而六七暴動影響所及,政府乃自1967年起加速填海,改善基層住屋狀況,紓解民怨,直至1990年代後期,政府認為房屋供求日趨平衡(儘管公屋一直供不應求),填海工程遂相應放緩。

此外,填海工程對自然環境及生態的影響,漸為社會大眾關注,填海工程遂比以往更窒礙難行。自1990年代起,民間聲音開始動搖政府的填海政策,1997年保護海港協會成功推動《保護海港條例》立法,維港的填海活動自此受到限制,這也是本港填海速度放緩的原因。

保護海港協會在九七前夕成立,反對政府推行大規模填海工程,得到不少市民支持。協會推動的《保護海港條例》於1997年4月在立法會通過,訂明維港範圍不准填海。2002年,保護海港協會援引《條例》提出司法覆核,要求中止中環及灣仔填海計劃第三期。當時法院指出,合法的填海計劃必須合乎三個條件:

一、有迫切性、具充分理由及有即時需要;
二、沒有其他切實可行的選擇;
三、對海港造成的損害減至最少。

法院最終宣布項目合乎條件,可繼續施工。此項目第一期早於1993年啟動,政府自然不欲中止;惟此後維港少有填海項目,啟德用地亦因《條例》影響而限制了填海工程。

然而,香港近年房屋嚴重短缺,曾經為香港供應大量土地的填海工程遂再受重視,2016年10月公布的《2030+:跨越2030年的規劃遠景與策略》政策諮詢文件亦提出繼續填海的長遠計劃。特首林鄭月娥上任後提出「土地大辯論」,不論政府或民間也關注填海工程能否有效緩解土地不足問題。誠然,若港府能釋除公眾疑慮,填海將是穩定及可靠的拓地良策。

政府已有的填海計劃:

政府已有的填海計劃總覽。(土地供應小組網站)
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