【棕地解鎖．三】面積24年增長近一倍 誰讓棕地無止境蔓延？
上文提及，香港現有的停車場、物流場或是廢土堆，大多是從原本的農地改建而來。而香港的土地是經歷了什麼樣的歷史軌跡，才讓原本一畝畝的農地，在今日化為禿黃的荒地及冰冷的鐵皮？在產業轉型所面臨的土地需求所致之下，政府並未制定出相對周全的土地政策，在土地功能劃分及法規執行上也處處充滿漏洞，導致棕地面積在24年間增長近一倍，香港土地徹底被棕地蔓佈。此文章為《棕地解鎖》系列報道文章之三
誰讓農地大規模變棕地？
農地之所以會大規模變成棕地，必須追溯到1905年，當時的英國殖民地政府為了有效解決行政及地租問題，以「集體官契」的方式列明每塊土地的所有人、租賃條件及使用用途；這被視為規範土地用途的基準，一旦記載為農地，基本上便只能「農地農用」，在未經許可下不準建屋。
直到1983年的「生發案」——時任鄉議局主席劉皇發所持有的「生發地產投資有限公司」向政府申請改變農地用途，以擺放鋼筋鋼條等建築材料，卻遭政府拒絕。生發公司不服申請結果而控告政府，一路上訴至英國樞密院後，法院最終判政府敗訴，認定集體官契只是記錄當初土地的使用情況，並沒有限制土地用途的功能，從此拉起農地變更的序幕。到後來的「永發案」，更進一步確認了改變農地作非建屋用途的合法性。
本土研究社成員楊夏至指出，大量農地被更改為棕地，其實跟香港的產業轉型及政府政策不周全有很大關連。「以前香港是一個轉口港，貨櫃碼頭的物流用地需求很大，但香港政府沒有足夠配套去因應，業者因此走到新界的農地上。因為農地比較便宜，加上一些法理上的缺口，很容易便可變更原本的農業用地，棕地會出現，跟法案缺失、需求沒有得到適當紓緩有很大關係。」
1970年過後，自由港政策使得大量貨物經香港轉口，倉庫、貨櫃場等物流用地需求大增，許多業者開始苦尋合適的場地作業，而比起工廠大廈每平方呎月租動輒十多元以上，每平方呎月租不到五元的棕地倉庫顯然划算得多。另一方面，地主亦獲得比出租農地高出十倍的租金收入，市場有需求就會有供給，由於只要不蓋房子便不違法，故地主們紛紛轉換農地使用用途，以賺取更高收入。
新市鎮旁土地有規劃無限制
政府在1991年修訂《城市規劃條例》，由城規會制定具有法律效力的「發展審批地區圖」（DPAP），以規劃新界鄉郊土地的使用；若出現違規發展的情況，規劃署須依《城規條例》要求地主將土地恢復原狀或停止發展。
然而，DPAP並沒有覆蓋市區及新市鎮周邊尚未開發的土地。「很多市區周圍的土地沒有被劃入DPAP規管的範圍，因為政府（認為）已經在1991年制定『分區計劃大綱圖』（OZP）去管理了。但這個大綱圖只是政府劃出想在哪塊土地、哪個區域做什麼用途，譬如這塊地要作住宅、這塊地是商業用，只是一種宣示作用，實質上沒有像DPAP的執法能力。」
楊夏至指出，新市鎮周邊有很多農地都掉入只有OZP規劃、沒有DPAP限制的漏洞裏。例如香港教育大學旁的綠化地帶，在位置上很接近大埔的新市鎮，就只被OZP所覆蓋，十幾年前還是農地，現在已經變成了棕土場，在法理上政府就無法作為。
針對這些未受規範的土地漏洞，政府曾表示，沒受DPAP覆蓋的土地還有其他相關法規能加以限制，例如私蓋建築物會落入《建築物條例》、非法傾倒泥頭的或會觸犯《廢物處置條例》，因此不需要納入DPAP。不過，這類法規的目的終究不是針對發展用途作限制，只能不着邊際地隔靴搔癢；再者，執法部門必須經過長期搜證或在正確時間點取締，才能證明業者與違法行為的關連性，在執行上更增難度。
除了法例漏洞外，楊夏至認為，城規會的審批方式欠缺準則，也是造成棕地如雨後春筍般冒出的主因。「我們發現城規會並沒有很科學的標準去審批，同一個地方，以前可以、現在就不可以，或是以前不可以、現在又可以。它會寫一些很含糊的判斷依據，但沒有很細節明確的規範，大多時候批准標準也很寬鬆。」
新界的土地能否變更使用目的進行棕地作業，城規會身負第一線審批的把關重任。但自2005年起，棕地作業申請許可的成功率開始大幅攀升，到2010年，批准比例高達94%，可見城規會不止失去了把關功能，也讓外界產生刻意放行的印象。
然而，審批嚴格與否，僅是阻止棕地擴張的第一步，更嚴重的問題在於，有些土地雖然在DPAP的規管範圍內，卻仍在未獲批准下變更土地用途，或在申請被拒後繼續作業。面對這些無視法規管制的行徑，政府卻未能拿出有效的執法手段加以制裁，令棕地連年不斷地擴張。
違規懲罰「溫和」難阻嚇地主
針對違規發展的棕地，規劃署理應先就個案發出警告書或強制執行通知書，要求違例者停止相關行為，其後再發出「恢復原狀通知書」，要求在期限內將土地復原，當通知書內的要求都達成後，再寄送「完成事項通知書」，以確認土地情況都如實改善。
但根據世界自然基金會（WWF）於2017年的《內后海灣違例發展報告》，截至2015年為止，后海灣的435宗違例發展個案中，雖然有269宗（約62%）可以在一年內發出「完成規定事項通知書」，但仍有42宗（約10%）案件需時超過三年，當中位於米埔隴的個案甚至花了八年十個月才順利終結，另有15宗在發出警告信或「強制執行通知書」、「恢復原狀通知書」過後，當局就沒有後續行動，有些業者在罰款過後仍繼續營業牟利。
「法例上寫得好像很嚴，說第一次最高可以罰50萬，第二次可以罰100萬，但實際上很少會罰到這個金額，通常都是幾萬，我看過最多也就10萬出頭，地主一個月的租金收入就高於罰款了，我不明白為什麼會這樣？」面對違例棕地，政府仍採取如此「溫和」而低效的制裁手段，楊夏至感到十分不解。
根據《城規條例》第21及23條規定，違例開發棕地若遭查獲，第一次定罪可處罰款50萬港元，逾期未遵守通知書規定每日另處罰5萬港元；第二次定罪可處100萬港元，逾期每日加罰10萬港元，金額不可謂之不大。但從WWF調查的435宗違例個案中發現，被定罪罰款的案件數僅28宗，且平均罰款金額只有6.6萬港元，相等於0.14公頃大的棕地倉庫月租金，對地主而言顯然阻嚇力不足。規劃署最新公布的裁罰數據則顯示，去年上半年的個案平均罰款金額達11.6萬港元，相較以往雖有不小升幅，但仍與法定罰款上限相去甚遠。繼續閱讀：【棕地解鎖．四】20年來不管不理 港府已無勇氣面對棕地困局
上文節錄自第164期《香港01》周報（2019年5月27日）《棕地是怎樣煉成的？》。
重溫《棕地解鎖》系列報道：【棕地解鎖．一】遍布偏遠鄉郊 棕地是如何煉成的？【棕地解鎖．二】車過人不過 被棕地佔據的攸潭美村
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