收地補償・上｜提高業主特惠補償　如何確保公帑用得其所？

香港土地房屋問題水深火熱，特區政府的確需要多管齊下增加供應。繼精簡發展程序後，發展局近日又再提出加快收地程序的新方案——優化政府收地清拆項目下為土地業權人及業務經營者提供的補償安排，包括把「特惠分區補償制度」由四級合併為兩級、更新定期調整分區補償制度計算公式參數、放寬露天或戶外業務經營者特惠津貼的營運年期與津貼面積限制。不少持份者對此表示歡迎，認為有望掃除收地阻力；不過，由於全新方案將會增加政府開支壓力，關注團體不免擔心當局是「慷公帑之慨」、「便宜大地主」。政策孰好孰壞，當然視乎能否以整體香港市民利益為依歸，在速度和公義的拉鋸戰中，天秤是否只能無可奈何地向一邊傾斜？而如果特區政府遲遲不願重奪土地發展主導權，那花費再多的公帑，又有什麼意義？

任期快完積極收地

中央透過不同方式敲打特區政府必須解決房屋問題後，當局的確在覓地和收地問題上表現得比以前積極一些。例如，發展局於3月中向立法會發展事務委員會提交文件，提出精簡土地發展程序，當中包括20項對《城市規劃條例》、《收回土地條例》、《前濱及海床（填海工程）條例》、《道路（工程、使用及補償）條例》、《鐵路條例》及《環境影響評估條例》修訂建議，期望能讓規劃制圖程序時間由17個月減至9個月，收回及清理土地可提早約18個月完成。不過，修訂內容公開後旋即引起爭議，最主要是被質疑當局未敢觸碰既得利益，卻大大壓縮受影響市民及關注團體的諮詢空間。

風波尚未平息，發展局近日又再次「發功」，提出優化政府收地清拆項目下為土地業權人及業務經營者提供的補償安排，將於本周二（5月10日）向立法會發展事務委員會進行簡介，計劃在5月底或6月初尋求財務委員會批准。局方上周二（5月3日）公布方案後，社會各界「有讚有彈」——作為既得利益之一的十八鄉鄉事委員會前主席梁福元表示支持，因為有利業主取得較高賠償；關注組織本土研究社則十分反對，擔心大量賠償金額將會落在大地主或囤地者手上，變相是以公帑「益地主」。

政府透過《收回土地條例》徵收新界私人土地用作興建公屋或具公共用途的基建時，會向土地的業權人、正在使用土地的業者，或其他受收回土地或受清拆行動影響的合資格人士，例如寮屋住戶，提供適當的補償金及安排。是次優化補償安排主要針對土地業權人及業務經營者，包括把「特惠分區補償制度」的四個級別合併為兩個級別、更新定期調整分區補償制度計算公式參數，以及放寬露天或戶外業務經營者特惠津貼的營運年期與津貼面積限制等等，當中提高特惠補償金額和放寬津貼限制最受外界關注和質疑。

收地開支大幅增加

《收回土地條例》規定兩種補償業主方式。第一種是當局建議「補償要約」，相關價格按照地政總署特惠補償機制釐定，當中分為農地及屋地，例如截至今年4月1日，農地補償基本定率為每平方呎1,085元，屋地則是2,152.5元；另外，農地依照發展程度分為甲、乙、丙、丁四級，再按基本定率的120%、75%、50%及30%計算補償呎價，當土地愈接近新市鎮發展區時，補償金額就愈高。第二種是當業主不同意政府在「補償要約」的特惠補償，提出按收地當日市價等基準計算的「補償申索」，一般也稱為「法定補償」，通常引發曠日持久的司法程序，往往只有大地主或地產發展商能應付得來。

是次優化方案正是涉及第一種的「特惠分區補償制度」。首先，把四個分區級別合併為兩個——「第一級別」適用於發展用途所需土地，例如新發展區、房屋、經濟發展用途以及相關公共設施，其補償金額等同現行甲區補償水平；「第二級別」則適用於非發展用途所需土地，包括鄉郊改善及保育用途，補償金額是第一級別的一半。其次，政府亦自5月3日起更新分區補償計算公式兩項參數，使得甲區補償率以及擬議第一級別補償率有所調整，農地由每平方呎1,302元上調至每平方呎1,510元，屋地亦由每平方呎2,583元上調至每平方呎2,995元；而擬議第二級別補償率同樣有變，農地由每平方呎651元上調至每平方呎755元，屋地由每平方呎1,292元上調至每平方呎1,498元。

顯而易見，新方案下，部份土地業權人可獲得的補償金額將會比現有機制高。正如發展局預計，未來五個年度將收回500公頃私人土地，估計收地開支增加一成至63億元。其中，元朗橫洲和錦田南等15個原乙級公營房屋項目提升至第一級，補償開支增加60%，涉款50億元；26個鄉村相關非發展項目亦由丙級提升至第二級，開支達10億元。另外，政府擬在「北部都會區」收回700公頃濕地和漁塘作保育，資深測量師劉振江推算，即使這些土地補償價格全部歸於「第二級別」，有關成本也會由250億元倍增至500億元。

有錢能使鬼推磨？

民建聯立法會議員劉國勳認為，增加成本可以減少收地爭議，有助推動公營房屋興建進程。香港規劃師學會對外事務委員會聯席召集人黃舜浣也表認同，但提醒政府如要「用錢買時間」，必須妥善管理財政的問題，「始終使用的是公帑，條數真的要計」。

乍聽之下，全新方案不無道理，畢竟「有錢能使鬼推磨」，但問題真的如此簡單嗎？

本土研究社成員陳劍青並不贊成所謂優化方案。對於「用錢買時間」一說，陳劍青認為關鍵在於政府決心和魄力，「政府如果有心收地，他們使用舊有機制也可以收」，但如果政府繼續放軟手腳，即使增加收地成本，也不見得更能夠提高收地進程。至於鄉事和地主經常批評原有四級機制不公、因為一路之隔土地補償價格相差甚遠，陳劍青也反駁指，只要有土地分級制度就難以滿足所有人，「即使將四級合併為兩級也會出現相同情況，有一些土地被納入發展區，與隔壁沒有被納入發展區土地，價格同樣相差很遠。」

陳劍青更擔心，當局一旦隨便修改原有補償方案，恐怕衍生其他嚴重問題。

有錢就應任人宰割？

首先，分級愈簡單，標準愈含糊，決策的透明度愈低，政府可以操控的空間也愈多，被地主左右的風險自然就愈大。陳劍青指出，儘管四級機制同樣無法滿足所有持份者，但總算是準則清晰、有圖可依——地政總署向來按照相關地理位置進行賠償，自分區機制於1985年由7個改為4個後，港府更特此繪製彩色圖則顯示各級範疇，而且每年更新以供市民查閱及參考，在一定程度上減少爭議空間；不過，如果更新機制，就會由政府簡單以「發展用途」劃分等級，而從當局以往總被批評對地主相當客氣的情況來看，實在難免令人懷疑地主可能更易影響甚至主導邊界劃分，直接獲取更多特惠補償。

值得一提的是，政府決策透明度本來已有減少迹象，因為地政總署自去年3月開始不再提供補償分區圖則予公眾查閱，事前亦沒有對外公布或解說，直到市民無法查閱才被揭發。發展局局長黃偉綸同年10月回覆立法會議員時稱，圖則不具前膽作用，只能反映個別收地項目中已落實的特惠補償分區級別決定，例如多年前某個地帶被定為丙級地，多年後會隨政府發展項目而改變，可見圖則存在一定侷限，甚至可能引起誤會，所以決定停止繪製。如此一來，若再簡化標準，恐怕只會引起更多「官商勾結」的疑慮。

其次，人性本就貪得無厭，地主成功坐地起價，日後可能食髓知味，為換取更多特惠補償而製造更大收地阻力，結果反而妨礙收地進程。陳劍青說，根據香港土地行政歷史，向來沒有絕對公平的收地準則，所以每一種收地方式都曾遇上爭議；他預料未來同樣會產生新的爭議，「過往數年鄉事派經常提出要將農地補償價升至甲級，在某個意義下，政府今次就是讓他們如願以償，可以說是任由他們予取予求。」

有錢更應重拾主導！

鄉事派對補償價格的確有諸多意見，而且有得寸進尺之勢。例如在2018年，錦田鄉事委員會主席鄧賀年在土地供應專責小組工作坊中歡迎政府到新界覓地建屋，但事後要求與土地業權人「分享三成」； 去年剛剛公布涉及大批祖堂地的「北部都會區」計劃後，鄉事勢力旋即先聲奪人提高叫價，更提出應該劃一採取甲級補償甚至更高金額；上周發展局公布優化補償安排，十八鄉鄉事委員會前主席梁福元雖形容當局「有少少進步」，但仍強調如果收回土地後再賣出發展將對原有業主不公，建議賣地後再另作補償。

無可否認，當前土地房屋問題嚴峻，在特區政府財力雄厚的情況下，適度提高補償金額的確有望掃除收地阻力。然而，正如陳劍青所指，公帑運用不得馬虎，當局必須慎重考慮到底應該善用公共財政幫助最受收地影響的市民，還是得過且過地便宜大地主。

再退一步想，其實政府根本沒有理由耗費過多公帑支付補償，因為土地本來就屬於特區政府所擁有。根據《基本法》第7條規定，香港境內的所有土地全部「屬於國家所有」，即中央是所有土地的「大業主」，而特區政府則負責管理、使用、開發，以及「出租或批給土地使用者」，即特區政府是所有土地的「管理者」，而目前所謂土地業權人其實只是向「管理者」租用了「使用權」——因此，作為土地管理者的特區政府，有絕對的憲制地位和法律權力可收回土地使用權。可是，當局一直將地主當成「不可得罪」的一群，甚至拱手相讓土地發展主導權，如今還要向他們「供奉」更多的公帑，實屬可悲。