收地補償・下｜放寬業者津貼限制供誘因　如何負起主導發展責任？

中央透過不同方式敲打特區政府必須解決房屋問題後，在現屆政府任期完結之前，發展局在收地方面的確表現得積極了一些，例如上周二（5月3日）提交加快收地程序的優化補償方案，但當中提高特惠補償金額及放寬特惠津貼限制兩項引起爭議。無可否認，土地房屋問題嚴峻，在特區政府財力雄厚的情況下，適度提高補償金額的確有望掃除收地阻力，但本土研究社成員陳劍青強調，公帑運用不得馬虎，當局必須慎重考慮到底應該幫助最受收地影響的小市民，還是得過且過地便宜大地主。

誰是收地最大得益人？

發展局上周二向立法會提交優化政府收地清拆項目下為土地業權人及業務經營者提供的補償安排，當中主要針對土地業權人及業務經營者的賠償作出調整，包括把「特惠分區補償制度」的四個級別合併為兩個級別、更新定期調整分區補償制度計算公式參數，以及放寬露天或戶外業務經營者特惠津貼的營運年期與津貼面積限制等等，其中「提高特惠補償金額」和「放寬津貼限制」兩項措施最受外界關注和質疑。

除了土地業權人外，政府徵收土地時，還要向該地寮屋居民及經營業務者提供補償。在現行制度下，受《收回土地條例》影響的業務經營者可以按資格領取「商鋪、工場、倉庫、船排、學校、教堂及觀賞魚養殖經營者的特惠津貼」和「露天/戶外業務經營者的特惠津貼」，而發展局是次公布優化措施則針對後者作出調整。

在原有機制下，有三項業務符合申請這項特惠津貼的資格：（1）在私人農地上營運最少七年；（2） 獲地政總署發出短期土地文書，核准佔用私人農地經營最少達七年；（3）距離首次批出日期最少達七年的短期租約或政府土地牌照佔用政府土地。在計算津貼金額方面，這項特惠津貼有兩個津貼率：一是露天場地津貼率，每平方米450元，每位業務經營者的合資格面積下限為20平方米、上限為5,000平方米；二是有蓋地方津貼率，首5至25平方米為133,500元，其後每平方米為2,670元，合資格面積為5平方米。

發展局從兩方面放寬資格限制：首先，將取得營運年期由七年減至兩年；其次，取消露天場地津貼面積為5,000平方米的上限，容許經營者取得與場地面積對等的所有津貼。

業務重置更值得關注

當政府降低申請津貼要求、取消津貼金額上限，確實有望促使業務經營者更容易取得更多津貼以彌補收地損失，從而減少與政府紛爭，加快收地進程。

但問題恐怕並非如此簡單。本土研究社成員陳劍青指出，土地業權人和業務經營者之間可能存在利益衝突，當政府提高收地誘因，前者可獲取最大利益，而後者則會被犧牲。

「過往我們接手過不少案例，是業主提早逼走租戶，取得他們的津貼。」陳劍青解釋，一些土地業權人同時也是業務經營者，在優化方案之下，他們既可以取得更高額的特惠分區補償，又可以更容易地申請特惠津貼，相信收入十分可觀；然而，假如土地業權人並非業務經營者，前者難免為了豐厚的特惠分區補償而迫使後者結業。

例如2015年橫洲棕地群收地期間便曾發生類似事件，陳劍青認為，「（關鍵）要看看政府能否在合適的時間做好『作業凍結』，即在公布發展計劃後便隨即行動，但當時在橫洲棕地群收地時，政府就只顧與鄉紳、地權人『摸底』，結果將問題加劇。」

對業務經營者而言，除了津貼之外，更加重要的是業務重置。目前很多新界荒廢農地（棕地）主要被改建為停車場和物流場，在寸金呎土的香港並不容易重置經營，這也成為政府眼中的一大收地障礙，但當局卻從未積極思考如何協他們重覓出路。

本土研究社所撰《失棕罪：香港棕地現況報告2021》指出，民間一直強調政府在收回土地之餘，同時要以合理的租金及租約期安排被清理的棕地作業者遷入多層工業大廈，但政府未有提供具體方案，而是重申不會提供「一換一」或「無縫銜接」的場地調遷安排。根據2021年1月發展局局長黃偉綸就「重置棕地作業及物流業發展」的回應亦可見一斑，他指出棕地作業屬商業運作，而尋覓經營地點是市場行為，所以政府只會提供金錢補償。

主導發展才能惠及全港

問題是，這種以「自由市場」之名放任產業自生自滅的施政思維，即使提供金錢賠償，也不可能令行業重生，最終受惠的多是那些大地主，而受害的就是一群中小企業。

事實上，新界之所以積存龐大面積的荒廢農地，並且演變成為大規模的棕地，正是因為特區政府以往對土地管理和產業發展的毫不作為。早在1905年，英國殖民地政府以「集體官契」的方式列明每塊土地的所有人、租賃條件及使用用途，一旦記載為「農地」，只能「農地農用」。直到1983年「生發案」，時任鄉議局主席劉皇發的「生發地產投資有限公司」申請改變農地用途以擺放鋼筋鋼條等建築材料，遭政府拒絕；生發不服控告政府，一路上訴至英國樞密院後，法院終判政府敗訴，認定集體官契沒有限制土地用途，而到後來的「永發案」進一步確認改變農地改作非建屋用途的合法性。

與此同時，在七十年代過後，自由港政策使得大量貨物在香港轉口，倉庫、貨櫃場等物流用地需求大增，但港府既沒有相關產業規劃，更加未能提供足夠配套支援發展，導致許多業務經營者只能苦苦尋覓適合場地，而比起工廠大廈每平方呎月租動輒十多元以上，每平方呎月租不到五元的棕地倉庫顯然划算得多；另一方面，當地主藉此獲得比出租農地高出十倍的租金收入，也紛紛轉換農地使用用途。但面對亂象叢生，政府從不正視。

直到土地問題水深火熱、運輸物流逐漸式微，特區政府才「臨急抱彿腳」，以為「有錢能使鬼推磨」，只要增加收地成本就能提高業主釋放土地誘因。然而，在速度和公義的拉鋸戰中，天秤是否只能無可奈何地向一邊傾斜？當局財政實力固然雄厚，但公帑既然取之於民，更應用之有理、用得其所，正如陳劍青所提醒，「我相信最大問題是，公帑的運用到底是給大地主，還是去照顧在收地過程中最受影響的人？我相信經此修訂，政府短期內不會再有改動，但他們對於真正受收地影響的市民，有很多空間可以做得更好。」

誠然，如果特區政府不願重奪土地發展主導權，那花費再多公帑，也未必有太大意義。