議長奇招禁絕文翠珊大計 英國「紳士政治」隨脫歐沒落

撰文:葉德豪
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正當文翠珊爭取黨內反對者的攻勢進行得如火如荼之際,英國下議院議長白高漢(John Bercow)周二(18日)突出奇招,引用國會「同一法案在同一會期不兩次提出」的慣例,封殺文翠珊原料將於周四(21日)歐盟峰會前的第三次脫歐協議投票。
文翠珊本已遲遲湊不夠支持票數,白高漢此舉更形同落井下石,將文翠珊脫歐協議推上絕路。

根據自1844年出版、至今已歷經25版的國會慣例全書《Erskine May: Parliamentary Practice》(按:作者Erskine May與文翠珊(Theresa May)並無親屬關係),如果國會已就一項法案表達決定,任何「實質上一樣」的法案,都不得在同一會期之内再提國會。

《Erskine May》在1844年出版,綜述英國數百年來的議會慣例,以供參考,第25版即將推出。根據英國國會網站,第24版長達1097頁,售價為439.99英鎊(折合約4,600港元)。(英國國會網站)

白高漢周二的決定,正以此為基礎。此慣例來自1604年英皇詹姆士一世(James I)治下──同年也正是莎士比亞悲劇《奧塞羅》(Othello)首演的一年──主要針對國會議員不斷重提已被否決的議案,阻礙政府運作;直至19世紀末及20世紀初也有數次在國會被引用的案例。

脫歐協議漸見曙光 議長一擊打回深谷

根據國會上周通過的動議,如果國會在本周四前仍未支持脫歐協議,英國將向歐盟要求「長久」的脫歐延期,或將造成在疑歐派眼中「脫了與沒脫一般」的軟脫歐,甚至「二次公投駁回脫歐」的危機,文翠珊的大計就是要借此向黨內疑歐派和北愛爾蘭民主統一黨(DUP)施壓,希望他們為免「脫歐不成」而在本周的第三次脫歐投票轉向支持她的方案。

過去數日,文翠珊招數盡出,包括向DUP代表的北愛爾蘭派錢爭取支持、借DUP的支持說服保守黨內轉向等;而檢察總長郝思賢(Geoffrey Cox)也傳將「澄清」他上周的法律意見,以息疑歐派及DUP對愛爾蘭邊境問題的最後一點疑慮。

一直反對文翠珊脫歐協議的疑歐派國會團體「歐洲研究組織」(ERG)領袖里斯莫格(Jacob Rees-Mogg),表明如果DUP支持協議,他或會轉軚。(路透社)

雖然諸如前外相約翰遜(Boris Johnson)等疑歐派領袖,仍想再迫歐盟讓步,不過不少疑歐派──如因不滿文翠珊協議而請辭的前就業及退休保障大臣麥蔚宜(Esther McVey)等──都傾向支持,而DUP也正面對北愛爾蘭內部政、商、農各界日益加重的壓力。

白高漢此番「國會慣例」重擊,似乎將文翠珊漸見曙光的脫歐大計,一招打回無底深谷之中。

文翠珊只餘三條路 路路難通

目前文翠珊只餘三招應對。一是以國會投票解除「議會程序」的效力;二是真的去修改現有脫歐協議的實質內容,再交送國會;三是出動英女皇伊利沙伯二世去中止現屆國會會期,再馬上重啟新的會期。

在文翠珊協議尚未獲多數國會議員支持、歐盟不願修改脫歐協議、英女皇又要保持政治中立的背景下,這三條路似乎也甚為難行。

雖然脫歐讓英國政局大亂,但「出動英女皇」中止國會會期的操作仍然難以想像。(路透社)

如果困局在21日歐盟峰會之前無解,文翠珊似乎只能承認失敗,向歐盟要求長久的脫歐延期,親手將她兩年艱辛談得的近600頁脫歐協議文件放進碎紙機中。這悲慘結局,似乎全因下議院議長的一句話。

在脫歐最後關頭,能將文翠珊大計一手撕毀的下議院議長白高漢,究竟是何許人也?

白高漢:戴上中立面具的留歐派棋子?

白高漢早在學生時代已參與保守黨活動,卻於2009年在工黨支持下當選議長。他在脫歐爭議中的取態,一直被指偏心留歐、親歐派──他在1月初就特意容許議員修改一個慣常不會被修改的政府動議,讓議員有權為文翠珊的脫歐動議提修正案,變相將政府領導脫歐的部份權力交到國會手中。

慣用古典英語用詞的白高漢,在脫歐議會亂況中,近日人氣急升。(路透社)

他的妻子莎莉(Sally Bercow)曾代表工黨出選,早前更被發現在車上貼有「脫歐去死」(英原文為「Bollocks to Brexit」)的反脫歐貼紙,讓白高漢的中立地位進一步受到質疑。

白高漢年少時雖然曾參加「反對英國放棄殖民地」,甚至是「主張要吊死南非國父曼德拉」的右翼組織,可是他在1997年首次進入國會之時,其觀點已有左轉,特別是在同志平權的議題上。後來,更因「未婚伴侶收養兒童」的立法問題,與保守黨人鬧翻,從此淡出保守黨政壇前線。

不過,外界有傳他早在參選國會之前就立志要當下議院議長,根本無心保守黨內的權力。《衛報》就發現,早在2000年,已有匿名者建立「支持白高漢當議長」的網頁。

下議院議長角色 顯英國「紳士政治」傳統

白高漢對不屬任何政黨、地位中立的議長之位熱切渴求,本來就不合英國政治的禮儀──例如任何議長就任之時,都有被議員拉着坐上議長座位的儀式,以示沒有投票權的議長是「被迫」放棄一般議員的身份,而非對議長權力虎視眈眈。

理該維持政治中立的下議院議長,在英國習慣法傳統的憲制中,卻是權傾朝野的人物。議長擁有「下議院的最高權力」,對議事程序、議員修正案的選取等關鍵事務,都有最終決定權。

雖然國會有慣例全書《Erskine May》作行事依據,然而全書內容只是「指引」,而非嚴謹法規,其有效運作全賴謹守中立的議長,以盡量避免政治爭議的方式,去處理議會事務。

此議長角色,正凸顯英國「紳士政治」的傳統:政界人物在沒有成文法的框架下,都大體上按照既有習慣行事,不會胡亂越軌,讓所有人對政治運作都有合理的期待,而此等合理期待下的政治,又不會在硬性規限中喪失因時制宜之能。

英國脫歐:文翠珊下周將再度把脫歐協議草案提交至下議院表決。(路透社)

英國百年政治傳統的磨滅

對於「同一法案在同一會期不兩次提出」的規範,英國政界無人不識,然而在「英國脫歐」下每天都在改變的政治形勢中,從沒有人會預料到白高漢真的會在此關鍵時刻,毫無預警地「嚴厲執行」有關規範,而非「睜一眼閉一眼」的讓文翠珊同一份脫歐協議再交國會。(有關條文亦有警告規範只是「普遍性的原則」,且不得「執行得過份嚴格」,以免造成「國會決策混亂」。)

不過,話說回來,文翠珊政府此刻若然要力批白高漢越軌,其實只會是自打嘴巴。

先不論文翠珊多次國會大敗而不下台,早已破壞英國政府須能取得國會多數支持的政治倫理,她自己在去年12月11日原訂脫歐協議表決的前一天,為避大敗而延後表決,本就已經有違常例。

英國獨立黨(UKIP)前黨魁法拉奇(Nigel Farage)3月16日帶領脫歐派人士開展長達270英里的「苦行」,訂於3月29日脫歐大限遊行至國會大廈,要求英國政客如期落實2016年脫歐公投的民意。不過,他自己卻沒有走完全程。(路透社)

當時,文翠珊政府在公布延後表決時,外界早擔心有絕大多數議員反對延後的國會,會以多數決方式否決政府延後表決的操作。

文翠珊當時的拆招方法,正是在厚重的國會慣例中,尋得一項為世人所遺忘的政府特權,在國會職員宣讀原訂議程之時,由多數黨領袖喊出「Tomorrow」一語(按:此語在此不指「明天」而是指「未來一段時間」),讓政府能在不經國會同意下單方面延後脫歐表決。

此舉即時引起保守黨內對文翠珊的不信任投票,雖然文翠珊最後以不再連任首相的承諾熬過投票,也可見其「濫用」國會慣例的爭議何其重大。

不過,今日脫歐亂象之中,此等不符傳統政治習慣的越軌行為,卻愈來愈成為司空見慣之事。由此可見,文翠珊領導下的脫歐過程無論終局如何,英國百年「紳士政治」的傳統,也勢將走向衰亡。