從特朗普手中搶回聯合國　多邊主義逆風中茁壯

上周二（9月24日）起，聯合國大會進入每年一度的「一般性辯論」環節，各國領袖或代表聚首紐約登台演講。儘管美國總統特朗普在演講中不改其美國優先原則，大踩「全球主義」，但今次美國代表團卻空前豪華，眾多政府要員悉數列席聯大這一「全球主義盛會」，不由讓人嗅到些許不同。

「未來不屬於全球主義者，而屬於愛國者。」上周二，特朗普再次走上聯合國大會發言台，一如過去兩年，上演「拆大台」戲碼。

「孤立主義無法解決當前世界的危機。」法國總統馬克龍在次日演講中駁斥特朗普。到上周四（9月26日）晚間，歐洲理事會主席圖斯克（Donald Tusk）亦加入戰團，在同一場合不客氣回嗆特朗普：「缺乏全球視野的愛國主義將會誤入歧途。」火藥味頗濃。當然，除了圍繞特朗普展開的攻防戰，不少國家領導人亦趁全球領袖聚首之機「悶聲發大財」，推動本國外交議程，其中便包括聯大常客、日本首相安倍晉三。

有人歡喜有人愁

安倍晉三今次大會期間行程滿滿。上周三（9月25日）下午，他在結束與特朗普會談後，正式簽署日美貿易協議。協議內文雖未明確提及「美國不向日本汽車徵收關稅」，未承諾不對日本進口汽車設立配額，但以聯合聲明的形式確認會在進一步談判中落實，對此日本新任外務大臣、日美貿易談判負責人茂木敏充直接表示「特朗普向安倍承諾不會對日本汽車加徵進口關稅」。對安倍來說，該份協議算「不完美但可接受」；更因其卸下這個日美戰略穩定的最大不確定因素，令安倍「政績」加分不少。

同日，安倍又馬不停蹄會見伊朗總統魯哈尼（Hassan Rouhani），表示「相信伊朗可基於豐富的歷史認知採取行動」；比起被特朗普斥「多管閒事」的馬克龍，安倍作為美伊間協調人的角色似乎更為穩固。而在一般性辯論中，安倍更承諾「願不設任何先決條件會見（朝鮮領導人）金正恩」，賺足媒體眼球。

相比起安倍晉三，另一島國領袖英國首相約翰遜（Boris Johnson）倒霉許多。剛在國會嘗敗績的他面臨脫歐受阻、政府失去多數優勢、黨內起事聲四起的危局，本想在10月赴比利時布魯塞爾談判前的國會休會期，逃離一團亂麻的倫敦，到「好兄弟」特朗普這取暖。未曾想英國最高法院判令休會違法後，國會議長白高漢（John Bercow）裁定次日便重啟國會，令約翰遜倉促完成《科技在歷史和當今世界發揮作用》為題的演說後便回國。

其他國家和國際組織領袖也藉機表達關心或憂慮。魯哈尼呼籲沙特阿拉伯等回教遜尼派國家「應同伊朗團結，而非把自身安全委託給美國」。聯合國秘書長古特雷斯（Antonio Guterres）則因應如今緊張的中美關係，警告「世界面臨形成兩大獨立競爭體系的風險」，要求各國應盡一切力量避免「大分裂」，維持強而有力的多極化世界。而關注日本、伊朗、英國、法國等國家元首之餘，此屆聯合國大會依然不能不提近水樓台的美國。

特朗普選擇性重視聯合國

為讓G20峰會順利召開，日本大阪封鎖了全市自動寄存櫃；為了APEC峰會期間有藍天白雲，北京不惜停工數日以減排。大部份國家對主場外交機遇均戰戰兢兢，珍惜備至；對於聯合國大會這「得來全不費工夫」的東道主平台，特朗普政府自然也不會怠慢。

除了特朗普和副總統彭斯（Mike Pence）外，今次出席聯大會議的還包括國務卿蓬佩奧（Mike Pompeo），副國務卿蘇利文（John Sullivan）、財政部長姆努欽（Steven Mnuchin）、商務部長羅斯（Wilbur Ross）。而特朗普的女兒伊萬卡、妻子梅拉尼婭及女婿庫什納亦現身聯大會場，似乎代表着美國已做好準備重回聯合國這一「多邊主義大平台」

美方「來勢洶洶」不僅體現在代表團規模，更體現在議程設定上。上周一（9月23日），美國在正常的聯大程序外，加開並主導了「國際宗教自由會議」。除特朗普外，負責外交事務的彭斯和蓬佩奧都在主席台正襟危座。特朗普在會上更自誇：「美國所享有的宗教自由在世界上是罕見的。世上80%人口生活在宗教自由受到威脅、限制甚至禁止的地方。」翌日，蘇利文更與加拿大、德國、英國一同召開「新疆人權危機」研討會，旨在對華施壓。

不過，這樣的行為難免給人喧賓奪主之感。今次聯合國大會的主題是「激勵多邊努力消除貧窮，促進優質教育、氣候行動和包容性」。為突出主體，聯合國特意選在「宗教會議」召開當日舉辦「氣候行動峰會」，希望吸引各國領袖出席，增進人們對氣候問題的關注。中國外交部長王毅強調「共同但有區別的責任義務」，要求發達國家履行2020年每年動用1,000億美元的承諾；其他65個國家亦對在2050年實現「碳中和」提出具體實施承諾。不過，早退出《巴黎氣候協定》的美國則沉默以對，在隔壁會場圍爐取暖。

如此看來，美方看中的或許只是聯合國這一能聚齊眾多國家的平台，推動其政治議程，而對聯合國的多邊主義價值興趣寥寥。事實上，特朗普執政三年來一場聯大會議都沒落下過。從2017年「作為美國總統，我永遠會把美國放在首位，就像你作為國家領導人，將一如既往且應該把你的國家放在首位」的豪言壯語，到去年「我們拒絕全球化的意識形態，並擁抱愛國主義」的宣誓。特朗普為展示其外交觀，每年聯大都下了不少工夫，更投放媒體資源使之成為焦點，以求「出口轉內銷」。美國今年對聯大的「重視」也離不開這一邏輯。

「國際合作」工具化

不過，特朗普也並非完全排斥「國際合作」。談及難民問題時，他要求「國際社會必須通力合作，終止人口販運」，又以美國與加拿大、墨西哥、危地馬拉等國合作為例，要求全球合作控制非法移民。談及最近沙特油田遇襲，特朗普要求「任何國家不應支持伊朗政府的嗜血行為」，要求全球各國加強對伊朗制裁。

特朗普剛上任時，曾對一切形式的國際合作抱抵觸心態，甚至退出美國主導的《跨太平洋戰略經濟夥伴關係協議》（TPP）。如今，隨着美日貿易協定回歸當年TPP設想，逐漸熟悉國際事務的他也意識到單打獨鬥不可行，其外交策略也逐漸向共和黨的傳統路線靠攏：一方面，重新將宗教、人權等問題擺上枱面；另一方面，為滿足美國國家利益「選擇性利用」多邊主義。

事實上，將「多邊主義」視為工具也是美國外交的傳統。1990至1991年間，美國在當時國際格局中居於壟斷地位，在伊拉克入侵科威特後隨即藉助聯合國這一平台賦予組織聯軍發起海灣戰爭的合法性；但到2003年「多邊主義」成為伊拉克戰爭阻礙時，聯合國和「國際合作」自然被放在一邊。朝鮮核問題上，由於聯合國安理會過去幾年通過對朝鮮嚴苛的決議，「安理會授權」成為美國如今不願放鬆對朝制裁的最好理由；至於伊朗問題，透過多邊協商落實的核協議則早已物是人非。

多邊主義正拾級而上

這樣的狀況也反映出多邊主義的一大矛盾：當特定國家力量足夠強大時，多邊組織才有足夠行動力。然而，多邊框架對主要大國則幾乎沒有約束力，成員國大可各行其是，選擇性利用聯合國框架，而不受約束。這樣的矛盾源自17世紀《威斯特伐利亞和約》簽訂後根深柢固的主權國家觀念，亦源自弱肉強食的自然法則，一時間難以破除。

但從積極角度思考，特朗普上台後極力推動單邊主義的策略，反令世界各國產生危機感，致力於鞏固多邊主義框架。其中，歐洲國家正力推代替支付系統，以求繞過美國對SWIFT（環球銀行金融電信協會）結算的壟斷。中國「一帶一路」計劃亦做出調整，由早期中國單方面主導，轉向吸納各國資金並兼顧所在國需求。一者強化多邊架構力量，一者令架構更具多元性。

除了調整機制，多邊主義的落實也需要政治人物認清現實的同時懷揣理想。已故聯合國秘書長安南（Kofi Annan）便憑藉其對多邊主義的堅持，任內推動聯合國改革，多次強化安理會職能；剛剛病逝的法國前總統希拉克（Jacques Chirac）亦繼承戴高樂精神，任內致力於歐洲一體化，並在2003年伊拉克戰爭時與德國一道堅持反對美國單邊主義行徑。

「政治正確」一詞近年雖名聲頗差，卻非毫無長處。16歲瑞典環保少女通貝里（Greta Thunberg）在聯合國殿堂痛斥各國政客，雖只是「政治表演」，但卻令氣候問題再次吸引全球關注，也令掌握資源、渠道與權利卻不作為的大人相形見絀。同樣，聯合國對多邊主義的呼籲雖然充滿理想又有些老套，但對形塑國際輿論的作用卻不可小覷。

今次大會上，一貫被視為特朗普盟友的約翰遜力陳科技重要性，呼籲新興技術應追求多元主義和自由開放，造福於所有國家；被視為民族主義代表的土耳其總統埃爾多安（Recep Tayyip Erdogan）則表態稱「世界未來不能掌握在少數國家手中」。可見多邊主義原則也在國際輿論上漸佔上風。

人類從弱肉強食走向文明和秩序並非朝夕結果，而國家間直到百年前還處於相互鬥爭的原始狀態，走向多邊秩序更為不易。從現狀上看，聯合國距離《憲章》理想還很遙遠；但多邊主義也正拾級而上，向理想高峰邁進。

上文節錄自第182期《香港01》周報（2019年9月30日）《從特朗普手中搶回聯合國　多邊主義逆風中茁壯》。

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