做咗等於好咗？——是時候為林鄭月娥訂定施政KPI了
如果說前特首梁振英令香港人「習慣荒謬」，那麼特首林鄭月娥或許就令香港人「習慣無事」，屢爆管治混亂的港鐵高層無事，「山竹」善後差劣的政府官員無事，對房屋問題束手無策、對創科發展庸碌無為的管治班子亦無事，可謂「官到無求膽自大，問責失效無王管」，因為市民對官員沒有制衡，官員也甘於對自己沒有要求。當各地政府紛紛響應經合組織（OECD）提倡的政府績效管理時，林鄭月娥若有心整飭吏治，又需否為自己及其管治團隊，設定自我監察的關鍵績效指標（Key Performance Indicator，KPI），重建一套有目標、有承擔、有成果的管治文化呢？
林鄭月娥將於周三（10月10日）發表任內第二份《施政報告》，以及詳列各個決策部門施政措施的《施政綱領》冊子。值得一提的是，在回歸前後，每逢《施政報告》公佈前夕，當局還會發布厚如電話簿的《施政方針》及《工作進度報告》（兩者於1999年合併為《施政方針》），鉅細無遺地輯錄政府所承諾之措施的工作目標、在過去一年的施行進度、以及未來12個月內擬達致的工作成效。
《施政方針》走樣變形
例如在1998年，《工作進度報告》公布，當局於1997年承諾落實的961措施當中，有922項如期實現，即施政達標率為96%。然而，到2003年，《施政方針》被精簡成《施政綱領》，不再交代施政進度，只記錄未來18個月的主要政策、立法項目和檢討重點；至梁振英發表首份《施政報告》時，《施政綱領》更一度「被消失」，翌年才重現公眾視野。
問題來了，原本用以監察當局施政表現的《施政方針》，為何會在2003年「走樣變形」？
「可能因為政府認為，公眾及立法會對《工作進度報告》的迴響，以『負面』輿論居多。他們往往吹毛求疵，只集中討論未達標的幾個百分點，永遠覺得你只要達不到100%，就是『不合格』。」公務員事務局前局長王永平憶述當局內部評估，他認同改版是「無可厚非」，又指《施政綱領》仍能體現政府施政向市民問責的原則，「起碼有承諾，就算做不到，也會有解釋。」
王永平又提到，當局主動匯報施政進度的做法，由「末代港督」彭定康開始，「從負面看，是受公眾監察，你做得不好，就要下台；而從正面看，我的所作所為，應該獲市民認同，這是我的責任。我如何體現我的責任呢？就要為自己制定一些承諾，然後努力達標。」
然而，理想很美好，執行很現實。
《工作進度》有水分
翻查WiseNews，《明報》曾於2002年底複核《工作進度報告——施政方針2001》，發現在董建華承諾的1,368項承諾中，原本有11.6%屬延遲、工作落後或正在檢討的項目，但當局把「檢討項目」計算在「如期落實項目」之內，得出96%的達標率，惹來「濫竽充數」疑雲。
另外，記者亦揭發政府《工作進度報告》的三大問題：（1）單看部門提出的工作目標，往往無法了解問題的全貌，例如水務署曾把「與廣東當局至少舉行一次高層工作會議」列為目標，至會議舉行後，就算是完成了任務，卻沒有向公眾交代如何解決供水量及水價等問題；（2）部門把目標細化及量化，根本無助解決問題，例如教育署為提升新移民的英語能力，竟然訂定了「在內地兒童來港前，向他們的父母派發英語基礎自學套」的目標，以為人人都可自學成材；（3）儘管特首在《施政報告》提出多項承諾，但個別部門根本沒有將措施列入檢視範疇之內。
各方輿論下，港府《工作進度報告》自此成為絕響。既可謂「從善如流」，又算是「削足就履」。
「其實很可惜，《施政綱領》內容非常簡單，將施政的『透明度』大幅降低。」香港集思會前項目研究主任曾廣海，曾於2011年負責撰寫《香港管治綜合研究報告》，參考了英美澳管治體系的施政評核制度，認為當局應該自我監察，主動交代工作進度。
他表示，「『目標』設定得差，但不代表不需要設定目標，而有效的施政『目標』或『指標』，則應該相對措施的『成果』而言，而非講求『效率』，不是說你推出了多少措施，而要說你的措施達到什麼效果。」
曾廣海解釋，現代公務「績效評核體制」的六個重要元素，包括衡平（Equity）、節約（Economy）、效率（Efficiency）、產出（Outputs）、成效（Effectiveness）及成果（Outcomes），而歐美各國近年的評核標準，已經由「注重效率」轉為「注重成果」；然而，在香港，很多公務員仍把「產出」視為「成果」，或只提「產出」而不提「成果」，導致本應以「成果為本」的評核制度，變成了「重量」而不「重質」的「成本效益」評核制度。
特首外訪見傳媒當績效
政府把「產出」當「成果」，早年過度細化及量化的《施政方針》如是，林鄭月娥去年發表《施政報告》前夕，主動公布的《第五屆政府就任100天工作進展》亦如是。
8頁A4紙當中，羅列了78項工作報告，包括行政長官與司局長在內，合共進行逾50次地區座談會、與傳媒聚會249次、接受傳媒訪問183次、到訪內地40多次、外訪近20次等等。然而，這些工作的實際成效如何呢？以與傳媒聚會及接受訪問為例，在累積數百次的接觸當中，林鄭月娥都能如實、不遊花園、不避而不答地回應傳媒的提問嗎？傳媒會因此更有效地監察政府嗎？公眾知情權有因而得到更好的呈現嗎？
「我印象當中，以往好像沒有先例。」在王永平看來，林鄭那份類似「變種版」《施政方針》的《百日報告》，算是為特區政府開了先河：「她願意主動交代自己做了什麼，這當然是好事，但問題是，該報告夠不夠詳盡呢？還是只說了她自己想說的事情，而沒有交代市民希望她做到的事情？如果有些事情她還沒有落實，那報告當中有沒有合理解釋呢？如果報告只是公關手段、將她的工作美化加工，那麼從市民的角度看，就不值得讚賞了。」
既然如此，政府施政的績效評核，要如何才能「量質兼備、成果為本」呢？
曾廣海憶述，在回歸早期，前政務司司長陳方安生曾經重用「效率促進組」，以提升各部門的工作效率及施政成果；當時更發表了一份只有英文版的《Step-by-step Guide to Performance Measurement》（曾譯《按部就班績效評核指引》，另有學者譯《績效評估的漸進指南》），以目標、顧客、過程及組織四個維度，衡量各部門的表現。惟據曾廣海所述，自陳太於2001年離職後，「效率促進組」就被冷待，而該指引的推行亦無疾而終了。
不過，記者向王永平查詢時，他則指出，該指引主要針對個別政府部門的「服務水平」，而非管治團隊的「施政績效」。他表示，該指引的落實情況有限，與陳太並無關聯，因為「這是內部評估，沒有約束性，也沒有硬性規定部門要遵循，要視乎立法會議員有否跟進。」王續稱，為改善部門服務，當局早有頒布「服務承諾」。
例如，政府新聞處其中一個承諾，是「當值新聞主任會立即答覆查詢，如未能即時回應，亦會在同日答覆。如需搜集資料，便需時較長。」然而，這個承諾能否有效改善新聞處的服務水平呢？相信行家們心中有數。
至於曾經被委以重任的「效率促進組」，在去年的《施政報告》中，已被撥歸入創新及科技局了。
「其實外國也有『效率促進組』，但香港政府經常只是學人家的『形』，不會looking at the theory behind（看理論精髓），真的很可惜。」曾廣海慨嘆，自曾蔭權年代開始，「效率促進組」便不獲重視，「我記得我查過，在某一個時間，不同國家的『效率促進組』在英國舉辦貫徹『以人為本』的會議，但香港的『效率促進組』，就在大嶼山開反思營，基本上已經無可作為，被擺埋一邊。」
王永平也指，當年直接隸屬政務司司長的「效率促進組」，曾經發揮過相當大的作用：「該組曾經舉辦過high level seminar（高級研討會），所有部門的首長都要出席，討論如何提升施政和服務效率。現在某程度上來說，『效率促進組』是被downgrade（降級）了。」
這背後反映的，是政府似乎愈來愈不重視其施政表現了。對此，王永平和曾廣海都指出，問題癥結在於，政府以政治掩蓋了行政的考慮，同時立法會也無法發揮有效的監察。市民苦於無法直接制衡官員，官員也甘於對自己沒有要求。
「如果整個體制沒有了外部的壓力，以及內部的改革，政府的施政水平必然會下降，慢慢大家就會hea。」王永平有點憤然：「當年任職公務員事務局局長期間，我在新加坡的training college（培訓學院）是坐 advisory board的（顧問委員會），他們是向我們學習的，That was 10 years ago（那只是10年前的事而已）。現在呢？人家根本都不用正眼看我們了！換言之，10年之內我們根本沒有進步，完全沒有進步！」
王永平又指，林鄭月娥若有心提升施政水平，或許可在《施政報告》當中，提出成立一個全面檢視政府施政程序、人事管理、公務員職系、部門與部門關係等問題的委員會，「如果她可以走出這一步，已經可以有很大的改善，問題是，（估計）她根本不會這樣做，現在還要增聘6,000個公務員，去養肥這個群體！從效率的角度看，人多效率未必會高。可是，所有的大型改革，都一定是top down（由上而下）的，不可能由那些自我膨脹的部門提出！」
「如果林鄭覺得自己是有遠見、有抱負的政治領袖，她就應該對自己有要求，敢於去建立一個『管自己』的機制，接受全民的監察。雖說是『被人管』，但長遠而言，可以成就一個健全的管治制度。」曾廣海仍然認為，設定適當的指標，並以「成果為本」的績效評核制度，能有效改善政府的施政表現，惟大前提是，整個評核制度，一定要具相當的懲罰性，例如仿效澳洲政府，將部門指標與財政撥款掛鈎。
澳洲政府 不達標不獲撥款
曾廣海說，以澳洲政府的財政預算案為例，每個部門申請任何撥款時，都需要設定使用該筆款項後的關鍵指標，如果該部門沒有提交指標報告，或者後來不達標，當局就不會撥款，甚至會解僱整個部門的公務員，「不像香港這樣，怎樣都不會炒人，（頂多）隨便撥歸某個部門。」
談及關鍵績效指標（Key Performance Indicator，KPI），關鍵在於，要設定怎樣的指標，才能起關鍵作用？不會重蹈《施政方針》的覆轍？
台灣近年就此衍生不少爭議。當局自2009年起實施KPI，想藉選定關鍵目標（Key）、找出能達標的績效衡量方式（Performance）、設定明確的量化指標（Indicator），達成管理目標。
不過，台灣《商業周刊》過去四年追蹤報道當局羅列的KPI，發現其績效指標設計，有「不K、不P、不I」的劣象：「不K」意指「不是關鍵，瑣碎、不需要列為『部級』的小事或例行事務」；「不P」則指「不是績效，目標與指標邏輯不通，或者純花錢、不該算績效」；「不I」即是「非指標，設計的指標公式有問題，投機取巧或目標值太低」；當中「不P」佔40%。
另外，報道又指，三年前台灣行政院曾經提出多達726項的KPI，至今已「瘦身」至67項。由此可見，KPI的設定，對官員是極大考驗，而箇中轉折，難免令人聯想起無疾而終的《施政方針》。
既然台灣的KPI評核制度仍在磨合當中，不如看看經常被拿來和香港比較的新加坡。
據報道，新加坡總理李顯龍今年有18項KPI，例如要在「世界銀行報告：政府治理效能」中獲得前列排名，其預期成果為「一流且具前瞻性的公共服務」，該指標在2015年及2016年的達標值均有100%；又如「民眾對政府e化管理滿意度」和「企業對政府e化管理滿意度」，就將兩者的目標設在98%及95%的水平，預期成果為「高績效的政府」。值得一提的是，當地官員與公務員的薪酬，直接與其施政績效的表現掛鈎，可影響佔三至四成的花紅。
「社會當然可以更仔細地去監察政府，但關鍵還是現有的立法會制衡機關，以及高官問責制度，應該發揮其應有的作用。不過，沒有辦法了，那是一個『死局』。」王永平說，目前唯一的指望，是政府高層意識到有改變的需要，「但是沒有啊！所以只能等另一個危機出現，就像2003年，一個很大的政治危機出現了，政府才會有需要改革的打算，否則現在問林鄭，問哪一個官員，問誰都好，沒有人會願意理會，『If it ain’t broke, don’t fix it（不爛不修）！』」
上文刊登於第132期《香港01》周報（2018年10月8日）《施政有報告 績效無問責 是時候為林鄭定管治KPI了》。
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