【觀察】政府機構改革下的「雙首長」制 從黨政分開到分工的過程

撰文:吳梓楓
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隨着全國兩會結束,國務院機構改革亦密鑼緊鼓地進行,不少新組建的國務院機構領導班子名單近日亦已陸續公布,當中不少都採用了「雙首長」制作為領導班子的組成方式,包括應急管理部、司法部、國家市場監督管理總局以及最新公布的名單的央行等。

不少新組建的國務院機構領導班子名單近日亦已陸續公布。(美聯社/資料圖片)

「雙首長」制萌芽因「黨政分開」

「雙首長」制是指部長和黨組書記都各有一人,分開設置。當中,部長為行政關係上的「一把手」,而黨組書記則為黨組織關係上的「一把手」。回溯過去歷史,國務院的部長在2003年前一律均是中共黨員,當時部長均需兼任黨組書記。直到胡錦濤時代,中央容許部份黨外人士入閣以顯示中國在推進民主政治上的進步,這亦成為了「雙首長」制萌芽的契機。

當中,首先實行「雙首長」制的國務院部委為外交部,外交部自2003年起開始作為特例進行「黨政分開」,李肇星為當時的外交部長,而外交部黨委書記則為戴秉國。其後,科技部、衛生部、建設部、國家民族事務委員會、國家人口和計劃生育委員會5個部委亦於2007年首次出現黨政「雙首長」,這「黨政分開」的概念開啟了中國政府在人事幹部制度上的改革和新趨勢。

當時,出現黨政「雙首長」的5個部委主要可分為兩種情況,其中一個是部長由非中共黨內人士擔任,因此須有一名副部長擔任黨組書記,例如無黨派人士陳竺當時出任衛生部長,原部長高強則改任副部長,但繼續擔任黨組書記。此外,改善官員年齡結構則成為另一種情況,一些接近但尚未到退休年齡的部長提前卸去黨內職務,但繼續保留行政職務。

這次國務院機構改革的「雙首長」制將由以往趨向「黨政分開」的傾向轉成「黨政分工」。(美聯社/資料圖片)

習近平治下「雙首長」制現變化

而對於這次國務院機構改革下的「雙首長」制,共青團旗下微信公眾號「政知見」近日引述中央黨校(國家行政學院)教師張克分析指,這大部分是出於人事安排的考慮,因為這次改革出現不少原來兩三個正部級部門合併的現象,「雙首長」制就是一個方法去消化新組建部門經整合後的職責,例如整合了國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局的職責以及國家發展和改革委員會、商務部的部分職責的國家市場監督管理總局,其局長、黨組副書記張茅就是原國家工商行政管理總局局長,而黨組書記、副局長畢井泉則是原國家食品藥品監督管理總局局長。

此外,張克又指:「一般部委內有兩個最重要的會議,一個是部務會,一個是黨組(委)會,以前這兩個會議有可能一起開,但從嚴治黨之後,要求不能以部務會的形式代替黨組(委)會,也就是說重大事項、人事安排不能再在部務會上討論,必須在黨組(委)會上討論」。這亦反映出在「從嚴治黨」的背景下所推出的國務院機構改革「雙首長」制與此前所設立的「雙首長」制有實質上的轉變,預料「雙首長」制將由以往「黨政分開」的傾向轉變成「黨政分工」,而這次機構改革的背後其實只不過又是「黨領導一切」的一次呈現。