【港版國安法】對話田飛龍：中央全面管治權不再是「沒牙的老虎」

作為「基本法」之後最重要的涉港法案，港版國安法的開創性和特殊性不言而喻。從中既能看出中央對過去數年香港情況的「憤怒」，也能看到中央試圖努力保持「一國」與「兩制」，自由與安全兩種價值觀的平衡。港版國安法出台後，有人斷言「一國兩制已死」，有人說這是香港繁榮穩定的壓艙石，眾說不休，應當如何解讀和認識這部「港版國安法」？香港01記者專訪了北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍。本文為系列採訪第一篇（共四篇）。

01：港版國安法的開創性和特殊性不言而喻，從中既能看出中央對過去數年香港情況的「憤怒」，也能看到中央試圖努力保持「一國」與「兩制」，自由與安全兩種價值觀的平衡。你怎麼看待港版國安法的具體內容？

田飛龍：港版國安法是「全面管治權」法理概念的勝利。這部法律中對全面管治權最集中的體現並不在於國防、外交等那些與普通人日常生活關係沒那麼緊密的領域，而是直接對香港的管治體系進行制度重塑。涉及香港本地管轄的國安機構與執行人員，都是新組建、新任命的，警務處配備專門的國安執法力量，律政司也有專門的國安案件檢控部門，且部門負責人的任命都需要經過駐港國安公署的书面意见确认，实质上需要其认可及同意。審理國安案件的指定法官一年一任，到期換人，而且特別規定如果法官在任內有任何危害國家安全的言行，立刻終止指定法官資格。政治人物如果留下任何危害國家安全的犯罪記錄，永遠取消參選及出任公職的資格。

駐港國安公署與香港國家安全委員會形成了兩個閉環管轄，在初始管轄分類上，如果案件歸屬香港本地管轄，那麼從頭到尾都由香港本地（國安）機構經手；如果是歸駐港國安公署管轄的話，那麼全部都由大陸這邊的司法機構執行，比如由最高檢察院指定檢控地，最高法指定審判，按照中國大陸的刑事訴訟法程序來進行。

兩個閉環完全沒有交叉點，所有國安案件從一開始就要劃分管轄歸屬，簡單來說就是「香港本地的歸香港管，超出香港範圍的歸國安公署管」，同時香港國家安全委員會要接受中央政府的監督和問責。這樣可以避免因為陸港兩地的司法制度、司法體系存在差異而導致國安案件在審理過程中發生不兼容的情況。

01：歸駐港國安公署管轄的案件，司法程序如何運作？

田飛龍：國安公署管轄的國安案件會分成兩部分來進行：立案偵查在香港，檢控、審判、執行在大陸。為什麼這麼設計？因為中國刑事訴訟法沒有列入基本法附件三，港版國安法授權駐港國安公署經辦的案件，立案偵查部分可以在香港，因為這種案件肯定有很多犯罪證據、資料需要在香港獲得。進入檢控和審判程序之後，中國最高檢指定的檢察院與最高法指定的法院只能是中國內地檢察院、內地法院，不可能中國最高法指定案件在香港高等法院審理，這在司法程序上銜接不起來。我推測中國最高檢、最高法很多情況下會指定深圳或廣東其他地方的檢察院與法院去執行檢控、訴訟程序，因為交通最方便，語言也相近。當然還是要強調，駐港國安公署經辦的國安案件雖然在不同的環節涉及陸港兩地，但只要案件劃歸國安公署管轄，就與香港本地的法律程序沒有任何關係了。

01：港版國安法剛生效，香港就發生了非法集結的「七一」遊行，當天抓捕了370人，其中10人涉嫌觸犯國安法。7月2日凌晨，在「七一」遊行中刺傷警察的男子在離港航班上被捕。第一批案例會有怎樣的結果？

田飛龍：被拘捕之後，48小時之內嫌疑人可以申請保釋，但是根據港版國安法的規定，檢控部門一旦決定起訴，起訴之後一般是不準予保釋的，除非法官自己能提出證據來證明嫌疑人不會再次從事危害國家安全的行為。這一點與香港原來的普通法保釋制度是相反的，原來是「警察抓人，法官放人」，以保釋為原則，不保釋為例外，現在涉及危害國家安全的案件是以保釋為例外，不保釋為原則。

國安法所規定的特首指派國安法官，並不是對法官的新任命，而是從已經任命、已經經過司法推薦委員會推薦的現有法官中再遴選出一部分，形成一個法官池（name list）。如果負責審理國安案件的法官在裁判的時候說了一些同樣涉嫌危害國家安全的言行，那麼可以肯定，這名法官不會繼續出現在法官池當中。當然，審理國安案件的法官相當於是一個「兼職」，即便不審理國安案件，法官分內的其他事還得幹，只是這些被特首指定的國安法官，在香港的裁判法院、區域法院、高等法院和終審法院等每一級別的法院都有，以便國安案件按香港本地刑事訴訟的規則分配到不同層級審理的時候，由指定的國安法官組成合議庭來審。不進入指定法官名單的，他可以管別的案子，但是國安案件跟他沒有關係。

01：按照港版國安法的規定，指定國安法官的任期為一年，這意味着法官池裏面的流動性會比較大。

田飛龍：國安案件有特殊性，審理法官要更好地理解成文法、理解國安法的立法背景和原則，同時忠誠度要比一般案件法官更高，專業能力要求也更高，並非所有的法官都適合裁判國安案件。即便是在一年的任期內，被指定的國安法官很可能也要接受考核，來觀察是不是全面準確地理解了港版國安法。

01：輿論也在熱議外籍法官是否會進入法官池。

田飛龍：香港國安法最終原則上並沒有完全排除外籍法官參與，這其實是為了照顧香港普通法的司法習慣、照顧香港司法體系構成裏外籍法官的地位跟角色。但是在劃定法官池的時候，不一定非要選擇外籍法官，香港很多外籍法官雖然具有司法專業能力，但畢竟政治忠誠難以充分信任，這個其實是合理的排除理由，事實上全世界除香港外也找不到其他任何一個國家和地區的法律體系中有外籍法官審理國安案件的例子。

只要香港特首認為目前還沒有適合審理國安案件的外籍法官，完全可以等到外籍法官把香港國安法學好之後再說。所以法官池雖然原則上沒有排除外籍法官，但在實際操作中可以不選，就像香港立法會，原則上可以有不超過20%的外籍議員，可你看有嗎？即便有外籍法官入選，在案件排期與任務分配上也需要引入嚴格的迴避規則，避免其陷入雙重效忠義務的道德和法律困境，產生妨礙司法公正的嚴重利益衝突。

01：這更多取決於特首的政治意識。

田飛龍：我覺得現任特首經過過去一年反修例運動的鬥爭洗禮，政治素質已經明顯提高。

01：總體來看，港版國安法的出台讓中國政府對香港的全面管治權不再是「沒牙的老虎」，現在不光有了「牙」，在外界一些評論看來還有「張牙舞爪」的感覺。同時從法案的具體條文也能看出來北京想要做一些平衡，比如「一國」和「兩制」之間的平衡，普通法和大陸法兩種不同法系之間的平衡。

田飛龍：中央雖然在盡力平衡，但你提到的兩組關係中，始終是「一國」與國安法各自作為主導，這是很明顯的。因為北京方面認為，國安案件是屬於中央的事情，《香港國安法》是全面管治權的體現，香港方面需要遵守和吸收，但是以國家主義立場為主。《香港國安法》不是一部像香港基本法那樣授權高度自治的法律，而是一個以國家安全、管治權為主的國家級立法，所以它跟香港基本法的精神是不一樣的。香港基本法是一個建構高度自治權的授權法，而《香港國安法》是一個確定國安領域中央全面管治權的國家法。

01：港版國安發全文正式出台之前，有知情人士透露，新法會最大限度的照顧香港的利益，似乎傳遞出北京為了做好平衡而做出了某些「退讓」。但法案正式出台後，感覺裏面所謂的「退讓」並不多。

田飛龍：你所謂的「退讓」，表面上最明顯的體現就是大部分國安案件由香港本地管轄。可是必須注意到，本地管轄指的並不是原來那一套香港的執法與司法機制，而是通過香港國安法重組之後，選出一批確保對中央效忠的執法人員與法官，有了重組的香港執法體系之後，由香港來承擔大部分案件的管轄權。

這種做法有效分擔了中央的管轄權，為什麼？經辦國安案件是要花錢、用人的，全都由中央來管，那工作量太大了，成本也太高了。表面上港版國安法對香港本地審理國安案件進行了授權，實際上是確定責任，就是說特區政府有維護國家安全的憲制性責任，這是寫在港版國安法總則裏面的。如何履行香港的憲制性責任？說白了就是香港方面既要忠誠，又要專業，又要出人、出錢、出槍，就是這個意思。香港所有新設國安機構的經費是財政司長從特區政府收入的一般款項當中列入專項予以保障，不需要立法會撥款，事後向立法會出具一份報吿就行，用行政專項資金來保障國安精神。

駐港國家安全公署的費用中央財政報銷。國安公署只管一些大案、要案，一般性的國安案件香港本地來審理就好了，由中央政府監督，這其實是一個非常科學，也非常有效率的制度安排，比讓中央駐港機構全部包攬自己幹要好的多。

而這樣的制度安排你也會發現，只要是涉及國安案件，香港立法會被整個繞過了，而且如果有立法會議員涉嫌違反《香港國安法》的話，即時宣布喪失資格，都不需要到香港法院去虢奪議員資格（Disqualified，香港一般稱DQ），直接在法律上DQ，由立法會主席宣布一下就行了。在《香港國安法》之下，再有議員做出像郭榮鏗那樣癱瘓立法會運作、阻撓《國歌法》通過的動作，一定會被即時依法DQ，因為此類行為涉嫌癱瘓特區憲制秩序，嚴重干擾、阻撓、破壞特區政權機關依法履行職責，有很大機會觸犯國安法而引發相應的資格取消的後果。