國安法︱田飛龍：立法終結香港「無政府」狀態　樹立起國家的權威

作為「基本法」之後最重要的涉港法案，港版國安法的開創性和特殊性不言而喻。從中既能看出中央對過去數年香港情況的「憤怒」，也能看到中央試圖努力保持「一國」與「兩制」，自由與安全兩種價值觀的平衡。港版國安法出台後，有人斷言「一國兩制已死」，有人說這是香港繁榮穩定的壓艙石，眾說不休，應當如何解讀和認識這部「港版國安法」？香港01記者專訪了北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍。本文為系列採訪第二篇（共四篇）。

【港版國安法】對話田飛龍：中央全面管治權不再是「沒牙的老虎」

01：細讀港版國安法裏面的條文，「四大罪行」似乎都是按照反修例期間發生的各種亂象而制定，針對性很強。

田飛龍：反修例把香港社會所有的黑惡勢力能做的破壞行動全部展現出來了，這為港版國安法的立法積累了最為關鍵，也最為直接的經驗基礎，而不是想象可能會有哪些違法行為。如果能把反修例裏面所有出現的亂港暴力行為都基本管住的話，香港就能實現長治久安。

01：不過覆蓋面會不會有點太寬泛？比如把「破壞交通工具、交通設施、電力設備」等行為也歸入「恐怖活動罪」。

田飛龍：在具體執法行動中，可以有一些裁量，但立法的時候需要把罪狀描述框住了，這樣可以保障這部法律得到長期適用。法律在執行的時候是有講究的，不代表法條上寫了就要100%去執行，法律的精神在於「懲罰一部分，教育大多數」。

01：這些行為在中國大陸的法律中一般被認定為「尋釁滋事」、「破壞公共財物」，適用於《治安管理處罰法》。

田飛龍：我覺得香港警方在執法的時候會參照一些具體標準，包括香港法院將來還是會存在一些國安案件的判例，把香港國安法具體化。

01：港版國安法第29條第5款規定「通過各種非法方式引發香港特別行政區居民對中央人民政府或者香港特別行政區政府的憎恨並可能造成嚴重後果」，「引發憎恨」該怎麼理解？

田飛龍：這是從香港法律裏借鑒的，但借用這一概念而提升到國安法之後，法律效力等級及規制力大大加強。在回歸之前，香港《刑事罪行條例》裏面有對（英）女皇的叛逆罪（第2條）和煽動意圖罪（第9條），回歸之後根據回歸條例，將「女皇」都改成「中央人民政府」。其中的煽動意圖罪若干行為罪狀中包含有「憎恨」。國安法不是簡單照搬，而是進行了改造和限定，要求引起憎恨的行為必須是非法行為且可能造成嚴重後果，並不是一般性的政治批評行為。

但是香港一直不用這些罪行條款，這裏面有香港政治環境的因素。比如香港《蘋果日報》，其發表的文章經常有「引發民眾對中央人民政府憎恨」的嫌疑，但香港律政司不敢或不願拿《刑事罪行條例》中的煽動意圖罪起訴，因為害怕香港法院會用人權法案進行審查然後推翻這一條款而形成判例，所以《蘋果日報》創辦人黎智英一直逍遙法外。

現在香港國安法把《刑事罪行條例》中原樣的東西搬過來并加以改造完善，香港律政司就沒有這樣的顧慮了，可以依據國安法採取法律行動，也間接激活「睡眠已久」的相關本地條款。

01：「通過各種非法方式」該怎麼界定？

田飛龍：如果只是一般性的批評等等，做的程度沒有達到引起恐慌或者引起極端危險行動的程度，可能也不一定會（適用國安法），現實操作中不能因為有人在報紙上或者電台上批評了幾句中國共產黨，然後就動用國安法，應該不會這樣。但是如果在大規模非法集結的場景下，有人喊出的一些口號容易引起集體性騷亂與針對性的暴力，有這種潛在危險、風險的，那這個時候警方要按照國安法採取行動。

01：此外，港版國安法第四十三條第六款也引發了輿論熱議，「經行政長官批准，對有合理理由懷疑涉及實施危害國家安全犯罪的人員進行截取通訊和秘密監察。」這也就意味着，一些潛在的「反中亂港」之人，時刻都會處在監控之下。

田飛龍：美國自「9•11」之後就是這麼幹的。國安案件與普通的治安案件不一樣，首先需要情報收集，如果缺乏情報基礎的話沒法辦案，只有在情報基礎上摸線索才能推進，所以這種調查特權是各國國安執法必須的權力，沒有這項權力查起案來就會束手束腳。

我相信在執法過程當中偵聽、監聽的範圍是很寬泛的，當然不會達到斯諾登爆料美國安全部門監聽的那種寬泛程度（全世界都監聽），但應該也會比照各國執法國安案件的類似手法進行廣泛的監聽，這是國安執法的通例。任何國家的國安機構，都不會是每次向法院報吿、取得許可後才進行監聽。香港國安法對此類偵查手段進行了程序和標準上的適當限制，是合乎比例的。

01：除了秘密監聽，還有涉及秘密審理案件的第四十六條：「律政司長可基於保護國家秘密、案件具有涉外因素或者保障陪審員及其家人的人身安全等理由，發出證書指示相關訴訟毋須在有陪審團的情況下進行審理。」

田飛龍：這一條很關鍵。為什麼律政司長要介入高等法院原訟法庭的審判，在特定情況下發出證書要求不用陪審團？在香港的司法實踐中，陪審團通常都會包括香港本地社區代表，國安案件如果在高等法院開始審的話通常影響會比較大，普通案件一般就在裁判法院審。裁判法院通常不涉及陪審團。高等法院程序中陪審團如果都是或部分存在「黃絲」傾向，一致認為嫌疑人無罪或難以達成公正的一致有罪結論，即使嫌疑人真的觸犯國安法，法官也不好判了。

這不是對高院適用陪審團一概反對，而是從制度上為了確保國安案件的公正準確審判，賦予律政司長一定的程序介入權和制衡性權力。此外，高等法院審判國安案件所涉及的國家秘密、涉外因素相對凸顯和重要，法官通常未必有準確的理解和保護意識，律政司長的介入可以對相關因素加以權衡，防止審判過程的泄密或外交爭議。同時，法律上還考慮香港特定環境下國安案件非常敏感複雜，陪審團及其家人可能有精神壓力或實際危險，律政司長需要考量這一因素而作出是否採用陪審團程序的指示。

所以某些歸香港本地管轄的案子，在高等法院原訟庭，如果律政司認為陪審團審判有可能作出偏離法律的無罪認定、偏袒嫌犯的話，我想律政司長以國家秘密等的法定理由要求不用陪審團，就由三名法官來審，這樣可以保證國安案件的公正準確審判及保護相關的法益。

港版國安法中有很多類似的設計，體現出這部法律的嚴謹與高明。但香港反對派習慣於有色眼鏡扭曲看待，民眾一時也未必適應，從而需要一個制度磨合期來實現法律在當地的真正紮根和被接受。

01：其實可以看得出來，全國人大在立法的時候已經儘量嘗試符合香港本地的立法習慣，但這部港版國安法的嚴厲程度註定不可能滿足所有人的立場和習慣。爭議是必然的，但消極的爭論毫無用處，香港社會必須積極面對。出現大家都不會高興的結果，是過去一年多香港政治人物不負責任造成的，不負責任的人主要是鼓吹反修例並推動騷亂的人，但又不止是他們，還包括無能的港府和建制派的不作為，這是香港人的教訓，要汲取經驗學會認識「一國」存在的現實。國安法不少內容與香港政治和社會的習慣不一樣，但北京就是要重奪香港的話語權，這就是全面管治權的現實，香港千萬不要交了學費還沒有學會怎麼與中央打交道。

田飛龍：這樣的認識在香港人裏面算是非常明事理的，對中共的理解比香港很多人都要深刻。很多香港人還天真的以為，區議會選舉、立法會選舉、特首選舉三步就奪權了，就實現「完全自治」了，這可能嗎？

而且港版國安法的意義不僅是讓中央掌握了一國兩制下香港管治的真正主導權，更在於中國在整個世界範圍內對美國進行一次漂亮的反擊。出台港版國安法的舉動表明，中華人民共和國可以為了自己國家的核心利益，頂住美國一切形式的制裁，你怎麼制裁是你的事，我管理我的事，這就是當年毛澤東說的「你打你的，我打我的」。美國對此想必也很意外，沒想到中共這次能這麼強硬。

01：從近期全國人大法工委的記者會，到中國外交部記者會，當被問到美國針對港版國安法對中國和香港實施制裁，發言人都會說到「中國不是嚇大的，中國看別國臉色的那個時代已經一去不復返了」。

田飛龍：這其實就是從毛主席留下來的傳統。新中國建國前和建國後他都講過「一切反動派都是紙老虎」，我相信習近平主席他們這代領導人肯定都受感染、受鼓舞過。抗美援朝時，中國國內很多人擔心，認為「不能跟美國對抗，否則中國會被打回石器時代」，「革命成果毀於一旦」。但毛主席說，要相信站起來的中國人民能夠頂住一切風險與壓力，特別是後面有句話很厲害：「他們要打多久，我們就陪他打多久，一直打到完全勝利為止！」當時誰敢說這樣的話？恐怕就連同屬國際共產主義陣營的蘇聯最高領導人斯大林都不敢這麼講。

田飛龍：所以香港國安法這次政治反擊戰，我們能夠從中看到一些與開國領袖類似的氣魄和風度，這是中共的政治基因和政治文化的大傳統使然。這也是中國特色社會主義進入新時代的一次制度奠基之戰。這部法案不僅關乎一國兩制，也指向了中美關係與全球治理，而且未來可以應用在台灣問題上。不知道台灣人看懂沒有：中國政府在香港問題上不怕美國的話，在台灣問題上也不會怕。香港發生的所有這些問題，在台灣不存在嗎？當然存在，甚至更加嚴重。「一國兩制台灣方案」還會給台灣留下空間「自行完成23條立法」嗎？不可能。我相信香港國安法將來可以直接改個名字、替換一些內容就成為「台灣國安法」。

這也是台灣自己招惹得來的，去年拼命援助香港反修例、「反送中」，現在好了，你「反送中」，大陸「上門服務」（即未來很可能會訂立的「台灣國安法」），你愛習慣不習慣。無論對於香港還是台灣來說，原來的風俗習慣不能適應這個的話，那你就移風易俗。立法本來就是為了移風易俗。

01：這就是香港所面對的政治現實，但是現實背後也可能引發港人的無力感。

田飛龍：香港人始終沒有理解，1980年代鄧小平提出的「一國兩制」是一個與西方世界巨大妥協的結果，以當時中國的國力，以及中國要通過香港對外改革開放的強烈的戰略需求，中國政府是以極低的姿態來處理香港回歸問題，僅僅守住最基本的主權，「放任」治權以高度自治權的方式在香港配置，而且回歸之後的很長時間裏中央其實對自己的權力行使高度節制。

「井水不犯河水」的現象只是一國兩制發展的第一階段，是中央考慮各方面的利益平衡作出的一個策略選擇，我至今仍然覺得這個策略選擇在一定的歷史階段有它的道理，但不可能持久存在。

但今天的中國已經不同了，今天的中美關係也不同了。如果不從動態變化的角度認知中國作為現代國家自身發展的邏輯，以及國家意志表達的必然規律的話，那麼今天香港人在政治上就始終是幼稚的，也就是剛才你引用的那種觀點所講的「不能理解國家會造成香港始終無法適應國家」。

01：但僅僅通過港版國安法，恐怕還是很難讓港人真正轉變認識。

田飛龍：（港版國安法）其實是個強制轉彎，強制轉彎之後還要配合教育等方面的措施，正所謂「點死穴，救活人」。

01：強制轉彎會不會讓港人更叛逆？

田飛龍：人都有機會主義性格，有的人可能會更叛逆，但有的人可能會選擇服從，這就是政治權威帶來的深層強制力。大家都有這樣的生活經驗，「慈父」往往會欠缺一些權威，「嚴父」經常打你，雖然有時候你會反抗一下，但慢慢你就會意識到這也是一種權威，是整體秩序與安全所必要的。

通過立法移風易俗，會樹立起國家在香港的權威，這個權威很重要。港英時期，英國人的權威是怎麼樹立起來的？英國人在香港的殖民統治，很長時間裏面也是一種非常專制的統治，當時的香港華人有什麼權利？凡是華人與洋人發生糾紛，華人訴訟很少能贏。從港英時期培植起來的香港法治的權威，跟民主沒有關係，不是說香港原來實行的法律都能保護人權、保障自由，不是那麼回事，當時香港法治的權威就來自於「殖民总督的威權」。

田飛龍：一個社會培養起服從權威的習慣之後，再慢慢放開民主權利、社會自由，整個社會就開始適當的多元化，有序的發展，但如果沒有前期政治權威的確立的話，後面秩序與自由的平衡就很難達成。一國兩制在1997年香港回歸之後，很大的問題在於無論是中央的權威還是特首的行政主導，都沒有真正確立起來，以至於香港這些年實際上相當於是「無政府狀態」，香港管治在內外夾擊之下屬於寸步難行的狀態，行政主導被我稱為「壓在四座大山之下」；香港終審法院的司法複核；公務員體系比較保守，抵制港府改革；同時社會運動不斷加碼，國際媒體、外部勢力不斷支持示威群體。

這種環境下港府能做什麼事？什麼事都做不了，再正常不過的「技術活」逃犯條例修訂都完不成，更別談23條立法了。現在中央就是要先補上「立威」這一課，彌補「一國兩制」框架下管治權威的嚴重赤字。

01：港英政府時期，香港人沒有太多的政治權利，在參政議政上也沒有給港人多少空間，所以那個時候港人普遍沒有太多的政治熱情。今天香港社會最大的變化是政治熱情高漲，同時在政治上表現出比較幼稚、不夠成熟的特點。現在中國政府通過港版國安法「立威」，在港人高漲的政治熱情面前，似乎也很難讓他們認清政治現實。

田飛龍：回歸之初高度自治的許諾給了香港很大的政治空間，現在港版國安法出來，屬於先放後收，會一下子感覺不習慣。本來應該是先立威，現在變成先給了過火、過多的自由，後立威，所以其實是蠻被動的一種治理。用中央的語言，這是被逼出來的。

問題是這個被動就是被逼出來的，沒辦法，硬着頭皮也要往下走。不然怎麼做呢？難道要放任香港三場選舉（區議會選舉、立法會選舉、特首選舉）之後，丟失整體管治權，選出一個極端反對派的特首在國際上出賣香港與中國的利益嗎？不可能的。

01：所以真正讓港人「轉彎」還會經歷一個比較長的周期，港版國安法可以強制把「頭」扭過來，但是真正要讓港人「心服口服」比較難。

田飛龍：心裏不服，是「人心回歸」的問題還沒有解決，國安法只能解決一個兜底保護的問題，香港社會的教育與文化生態的改良還是一個長期的工程，而且這個工程與國安法不一樣，國安法是屬於強制性改變，教育與社會文化生態的改良需要用巧勁，要用柔術。但是事情有輕重緩急，中央必須先解決緊急的。

01：西方世界有很多聲音在討論，港版國安法實施後，一國兩制和「一國一制」也沒有太大差別了。

田飛龍：當然不是，一國兩制還是一國兩制，只是「一國」的分量加重了，讓一國兩制更像一個國家之下的「一國兩制」。原來那種鬆鬆垮垮的狀態哪裏像是一國？其在國家理論與治理制度上都很不嚴謹，是不能持久的。香港人要適應一國兩制新常態。