【全民退保.二】強積金大有不足 退休保障難言至臻

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2005年,立法會部份議員曾提出下述關注,反映出強積金計劃的不足之處:一、計劃的涵蓋範圍有限,未能保障現時的長者、低收入人士及非受僱人士(如家庭主婦);二、計劃的保障不足,僱員不能單靠強積金計劃所提供的退休收入養老,須加進多項類似的收入支援計劃,退休人士才可安享晚年;三、僱員須承擔投資回報不穩定的風險;及四、由於為所有在職人士提供的退休保障要在二十至三十年後才見成效,以致即將退休人士無法受惠於強積金計劃獲得退休保障。

儘管強制金計劃在一片批評聲中已逐步改革,但小修小補對提升退休保障的成效作用不大。

承接上文:【全民退保.一】人口老化不可逆 政府勿忘安老之責

例如,立法會曾先後通過修訂強積金供款的最低和最高有關入息水平,並於2012年起推行「僱員自選安排」(俗稱強積金半自由行),讓僱員有更大自主權,將供款帳戶內的累算權益,自由地轉移至其他強積金計劃;另外,在強積金對沖機制的爭議上,縱然2018年的《施政報告》中,港府宣布將設雙層補貼制,減少取消對沖對中小微企的影響,但建議即使可扭轉現時僱主可抽取部份供款及累算權益,來抵銷遣散費或長期服務金的做法,強積金計劃在覆蓋率、基金回報、積累權益水平對養老水平影響、基金行政費四方面,依然難以成為一個行之有效的退休保障機制。

強積金機制推行多年,卻難言為市民提供全面的退休保障。(資料圖片)

首先,從覆蓋率來看,雖然強積金計劃已將85%就業人口納入不同程度的退休保障,但此並未包括大量家庭照顧者、殘疾、長期失業及低收入人士等沒有參與計劃、卻又要應付退休開支的人。其次,在計劃回報上,強積金供款連同投資回報年率化的內部回報率為4.1%,雖然表面上看似不俗,但細看年度回報發現,計劃開始後共錄得十二年正回報,六年負回報(截至2018年底),而2008年金融海嘯更錄得負30.2%,反映出投資回報絕非穩定。

再者,在現行制度下,供款人的積累權益對退休生活的保障,亦未必有全面且有效的幫助。有基金公司指出,單身人士需要儲蓄130萬元,方可享有「基本」的退休生活。然而,假設貨幣的購買力保持不變,一名平均月薪排在全港第25個百分位數的低收入打工仔(即12,600元),工作四十年後,他的積累權益約160萬元(複合利率以強積金的平均年率化回報率4.1%計算),僅能勉強支撐「基本」的退休生活。這意味着強積金未必能為較低收入的勞動階層提供財政獨立的退休生活,故日後將大有機會須依賴子女供養及其他社會保障。

最後,強積金計劃的行政費同屬惹人詬病。儘管基金的開支比率已由2007年12月的2.10%,下降至當時的1.53%,但仍遠高於其他設有退休金制度的國家。據經濟合作暨發展組織(OECD)數據,愛沙尼亞的退休金行政費為1%、西班牙為0.9%、奧地利則為0.2%,更重要的是,在所有公開數據中,OECD全數國家的退休金行政費均低於1%。相反,雖然預計「積金易」在2022年分階段啟動後,未來二十年節省200多億元行政開支,但亦反襯出強積金計劃難言至臻。

本港有約34萬名長者被界定為貧窮。(資料圖片)

或許,有論者會認為現時的長者社會保障制度,即長者綜援、高齡津貼(俗稱生果金)和長者生活津貼(長生津),已足夠為退休人士提供保障,但其他研究卻得出截然不同的結論。根據政府扶貧委員會的報告,2017年長者貧窮率為44.4%,雖較上年度下跌0.4個百分點,但本港仍有約34萬名長者被界定為貧窮,貧窮率為30.5%(2013年水平),是整體貧窮率(14.7%)的兩倍多。

更甚者是,這340,300名貧窮長者中只有約一成多(13.4%或45,700人)領取綜援,餘下居於非綜援住戶的貧窮長者(86.6%或294,600人)中,大多都沒有從事經濟活動。這些數字在富饒的本港,已足夠折射出貧窮長者面對的退休困境。

雖然現行的社會保障制度原則上可承擔養老保障的功能,但其實際作用可謂隔靴搔癢,聊勝於無。首先,在長者綜援的領取資格方面,單身人士個案的資產限額為48,500元、家庭個案(兩人)則為72,500元。但一般而言,長者都會保有一定積蓄以應付突發開支,當局將資產限額設定在如此低的門檻,結果不是迫使長者把積蓄維持在既定門檻,以確保申領資格,就是放棄社會保障,陷入兩難。何況不少生活在貧窮線下的長者並無領取綜援,箇中原因也許與標籤效應有關,即避免給予社會「無所事事」、「浪費資源」的負面觀感。

另外,儘管高津和長生津的領取門檻比綜援低,但這同是杯水車薪的扶貧政策。由於長生津的申請人不得同時領取公共福利金計劃下的高齡津貼或綜援,這使申請人即使通過較寬鬆的申請門檻,亦僅能獲取2,675元生活津貼,難言足夠應對每月基本的養老開支;另外,雖然高齡津貼的申領人不須經過資產及入息審查,但受益人的門檻不但設定在70歲或以上,而金額之少(1,385元)同樣難令貧窮長者可享有具尊嚴的退休生活。

政府有道義上的考量與職責,為退休長者提供適切的退休保障。(資料圖片/高仲明攝)

政府是長者「守門人」 經濟權利須趕上潮流

本港退休保障爭議其中一個關鍵命題落在「誰的責任」上。縱然華人文化強調「養兒防老,積穀防饑」,由子女供養父母實屬情理之內,但隨着現代婚姻觀念改變,家庭結構呈「少子化」趨勢,未來供養父母的財政壓力,必然較現時困難,支持「社會供養」這個替代方案的呼聲亦隨之水漲船高。政府既然作為退休保障的最後守門人,亦有道義上的考量和職責,為退休長者提供一個適切的退休生活保障。

早在千禧年初,聯合國的《老齡問題國際行動計劃》已點出全球人口老齡化面對的挑戰,並呼籲全球政府按計劃提出的原則,改變態度、政策和做法。「就全球而言,2000年至2050年期間,60歲以上的人所佔的比例預計要增加一倍,由10%增加到21%,而兒童的比例預期將下降三分之一,即從30%下降至21%……在某些發達國家中,在2050年年底以前,老年人人數將比兒童人數多出一倍以上」;「在老年人口中增長最快的群體就是最老的老人,即80歲以上者。在2000年,他們總共7,000萬人,預計在未來五十年內,將增加至五倍以上。」

是以,「馬德里會議」提出要以下的政策原則,處理未來的老齡問題,包括各地應「充分實現所有老年人的所有人權和基本自由」,以及「使老年生活安全無虞,這涉及重申消除老年貧窮的目標,以及在《聯合國老年人原則》的基礎上作進一步發展」。

人口老化不僅是香港面對的問題,更是全球大趨勢。(資料圖片/余俊亮攝)

儘管香港是聯合國《經濟、社會與文化權利的國際公約》的締約方(下稱《公約》),但觀乎聯合國聆訊本港落實《公約》的過程,港府在處理退休保障上可謂裹足不前。聯合國的委員會曾在2001年留意到,「香港特區以『積極不干預』為原則……妨礙香港居民享有經濟、社會及文化權利」,有礙落實《公約》;而在落實《公約》第九條上,「委員會促請香港特區推行周全的退休金制度,以期為全港市民,特別是家庭主婦、自僱人士、年紀較大的人和殘疾人士,提供足夠的退休保障」。

事實上,平等機會委會員曾就聯合國的建議,促請政府檢討目前弱勢社群的退休保障。平機會認為,「社會上的弱勢社群如家庭主婦、新移民婦女和有殘疾人士,因為一生的收入較少,到退休時的退休金和資產亦較少,故此在年老時較易陷入財政困難」,而「現行的『強制性公積金計劃』是以供款為主,只有在職人士才受惠。不過,即使是有工作收入的婦女和有殘疾人士,也可能因各種因素而無法為自己積存一筆可以養生的退休金。」但此同樣未能迫使當局推行全面改革。

正如《公約》承認人人有權享受社會保障(包括社會保險),本港回歸後實行的《基本法》同樣隱含着類近的條文,與《公約》互相呼聲。首先,《基本法》第25條和36條分別列明,香港居民「在法律面前一律平等」和「依法享受社會福利的權利。勞工的福利待遇和退休保障受法律保護。」而第145條則列明,「香港特別行政區政府在原有社會福利制度的基礎上,根據經濟條件和社會需要,自行制定其發展、改進的政策。」這亦是說,不論在國際法或《基本法》的文本內,全民退休保障是法理上不會排拒之事。

財政司司長陳茂波。(資料圖片)

到底,我們可怎樣理解《基本法》第145條所指的「原有社會福利制度」和退休保障的人權關係呢?在「孔允明控告社會福利署署長」一案中,孔女士於2005年以單程證來港定居,與丈夫家庭團聚,其夫卻在她來港後翌日不幸逝世。翌年,孔女士向社會福利署申請綜援,但因政策規定(即居港少於七年並不符合申請資格)不獲受理。最後孔女士不服並上訴至終審法院,獲判勝訴。當年,終審法院從人權角度反駁政府,指出社會福利既是權利,便須滿足人們的生活所須,不能隨意更改和收窄申領條件。

雖然孔允明案的焦點爭議是綜援的申請資格,而案中亦只有提及綜援是安全網,但誠如人權律師莊糧洸所言,「聯合國狠批香港政府,連醫管局的藥物名冊都觸及,便是因為香港社會富裕,基本生活的標準應該高一些。」同理,聯合國在理解《公約》的涵義時,也從社會保障權的規範性角度出發,表明「社會保障權……確保可為相關的社會風險和突發事件提供福利……該制度應根據國內法制定……這些計劃亦應該是可持續的,當中包括養老金的計劃……」。

繼續閱讀︰【全民退保.三】社會已有共識 政府決心才是關鍵

上文節錄自第184期《香港01》周報(2019年10月14日)《老年化不可逆 全民退保政府須履責》。

更多周報文章︰【01周報專頁】

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