全國人大完善香港選舉制度的法理分析｜李浩然
為完善香港特區的選舉制度，全國人大授權全國人大常委會修改香港《基本法》附件一和附件二的相關內容。
相關修改的法理依據
《基本法》的第159條有四款，對《基本法》的修改權和程序進行了詳細描述。其中第一款明確規定《基本法》的修改權屬於全國人民代表大會。第二款規定《基本法》修改的提案權屬於全國人大常委會、國務院和香港特別行政區；也即是說，三者均有提起修改《基本法》的權力。第二款其餘部份和第三款規定了由香港特區提起修改的具體程序。第四款訂明了對於《基本法》的修改，不得抵觸中華人民共和國對香港的既定基本方針政策。
這次全國人大授權全國人大常委會進行有關修改，是基於《基本法》是由全國人大制定的全國性法律，全國人大對《基本法》自然是有解釋權和修改權；亦即第159條第一款的描述。事實上，從更深層次的法理角度來說，任何制定法律的機構，都有權對所制定的法律進行修改。所以第一款的描述，既是規定，也是對法理的解說。
另外還需說明的是，根據《基本法》第159條第二款訂定了三個擁有修改提案權的主體。可是這項提案權的訂定，並不因此排除全國人大對《基本法》的修改權，其中包含啟動修改。因此在這裏可見，這三者如果要發起修改的話，是面向全國人大行使提案權，跟全國人大行使修改權的性質是不相同的。
當政改方案無法通過，意味着《基本法》中原有的選舉計劃無法走得通。既然全國人大擁有對《基本法》的修改權，在制度有缺失而香港自身又沒法解決的時候，全國人大的介入便是順理成章。
回顧在起草《基本法》的時候，如果涉及有人想搞亂香港的憲制秩序因而損害到國家安全時，中央政府能否介入以解決一些錯誤呢？相信沒有人會回答中央沒有這個權力，也必然沒有人認為中央政府會同意把這個權力放棄，而完全交由香港自己去處理。如果是這樣的話，就是完全的權力下放。然而，在《基本法》的憲制架構下，香港享有的是高度自治權。按照此精神，如果香港出現了極端的情況而自身無法解決時，中央政府是有權去解決相關問題。事實上，《基本法》中由中央政府持有權力，以解決萬一香港自身沒法處理的事務，還包括治安、社會秩序和安全等事項。
修改內容是否合理合法
全國人大自然是對《基本法》有修改和解釋權。接下來的重點，是修改的內容是否合理合法？這便需要對照《基本法》第159條第四款所規定的，任何修改均不得抵觸對香港既定基本方針政策的要求。
例如如果通過對《基本法》進行修改，使香港不再實行資本主義，而變成社會主義，這當然是明顯不符合《基本法》的規定和精神。然而，現在提出的只是對選舉辦法進行修改，這完全是符合《基本法》所規定的範圍內、修改內容的程度上也是恰當的。例如以超級區議會的立法會議席來說明：在起草《基本法》的時候並沒有超級區議會議席，這是按循序漸進的原則而出現。然而，經過一段時間的實踐之後，對這個嘗試發現了問題，可能是區議會作為地區諮詢組織無法跟政權性的立法會搭配等問題，因此便有需要作出修改。從選舉方法上來看，超級區議會議席並不是嚴格意義下的直接選舉，那為什麼如果用了另一個非直接選舉模式來代替，就必然被認為是倒退呢？一項選舉制度的改變是否符合《基本法》中包括循序漸進等的原則和精神，是有很多因素需要考虑的。
甚至以《中英聯合聲明》來衡量這次的修改，也沒有違反的情況。在《中英聯合聲明》中，提出了特區的行政長官通過選舉或協商產生、立法機關需要由選舉產生。行政長官和立法會的具體產生辦法，全部均源自《基本法》的規定。而這次修改，是繼續維持以選舉產生二者的原則，只是對選舉的具體辦法進行了修改，因此也是符合中國在《中英聯合聲明》中所作出的立場。
全國人大授權全國人大常委會處理的，是關於香港的選舉安排。這次修改是否有充足的法律基礎，取決於全國人大對《基本法》的修改權，以及修改的內容和程度是否符合《基本法》的規定。
《基本法》由全國人大制定，全國人大對《基本法》自然擁有修改和解釋權。在制度出現缺失時沒有進行制度的改革，而香港自身又解決不了這個缺失時，全國人大作為最後保障，運用起既有權力提起恰當的修改，是合理合法的，符合《基本法》的規定、原則和精神。
李浩然
香港特區政府基本法推廣督導委員會委員
