最近有不少民間團體就香港土地議題向特區政府提出質疑，指出政府運作的漏洞和不公平，並建議提升政府行政的透明度以達至公平的情況。然而，除了解決不公的情況外，民間團體的建議乏善可陳。政府為了滿足民間團體不著邊際的訴求，需要投入額外的行政成本處理，並且自以為回應了民間的訴求；民間團體則認為自身「走出象牙塔」，將學術研究應用在社會運作上，結果卻是流於理論和數據的爭論。這不是一種有效的官民互動關係。

政府不願說出的事實：土地是政府擁有

現時香港的土地，在法理上是屬於政府擁有。這種土地擁有制度，是承襲自殖民地時代的地政管理。在殖民地年代的香港，香港島和九龍半島是割讓地，全部土地和填海所得的新開發土地均為英王所有。至於新界，由於是以租借形式作為香港的擴展部份，因此土地只在租借期間屬於英王。從法理上來說，英王擁有土地代表了殖民地所有土地都是其個人的私人資產。

私產的概念在地政運作上並無太大的實際意義。遠在英國享受英式下午茶的英王不會突然興之所至，對遠東其中一個殖民地的土地感到興趣。但是，殖民地政府的土地管理方式則可以此為前設，引伸成各種具有法理基礎的法例，以英王作為法例合法性的來源，例如大家熟悉的《收回土地條例》。如此看來，以英王（個人）資產理解土地擁有權，在實際運作上是代表由英王給予殖民地政府的公權力，或者是管理英王資產的代理人。

回歸後土地由政府擁有。民間團體以此作為理據，認為土地是「公共財」，是公共擁有的資產。繼而誤解政府將現行的土地擁有制度曲解成「自身是土地的大業主，官地屬官而非屬於市民」，認為土地屬於政府只是政府一相情願的心態。他們忽略政府確實擁有土地的歷史傳統、所有土地使用者都只是向政府承租土地的租客。他們又忘記了為何在香港使用土地需要向政府繳交地租：如果土地是「公共財」，為何要向政府繳納地租？

對土地制度源流的無知，令很多市民產生「想當然」的想法。例如有些香港評論人認為，在澳門的新《土地法》容許政府收回空置二十五年以上的土地，是一件匪夷所思的事。她與很多香港市民一樣，缺乏對土地擁有制度的理解，一生只為房屋單位賺錢償還銀行貸款，認為「供完層樓就係我」。他們沒有思考過自己只是繳交了幾百萬購買單位使用權的租客，而且是有使用期限的「租上租」二房東。在市民和政府之間，還有發展商大房東。今年是二零一七年，如果讀者您的房貸還款期是三十年，就剛好在二零四七年完全償還貸款。那麼，如果在二零四七年地契到期時，政府要求您補地價以換取延續使用權，到時候才「想當然」地感到匪夷所思就太遲了。

為何政府要「長期短租」？

政府對土地有規劃、收回及徵用、甚至以填海憑空創造財富的權力。土地對於政府來說，是一項重要的收入來源。過去兩年政府的地價收入佔整體財政收入百份之十六和百份之十三，而賣地收益佔地價收入百份之六十六1。因此政府必需要牢牢控制土地的主導權，才能保障財政收入和對社會行使權力。至於要怎樣運用這權力，才能「平衡公眾利益」、「推動社會發展」等等「市民所期望」的事情，則要考驗決策者的智慧，在此不述。

政府將土地「短租」予民間使用者，是為了將難以使用的土地交由民間使用，使尚未有規劃用途的土地政府得到一定的收入。香港土地法例中有一條是「逆權侵佔」，任何人士無間斷佔用官地六十年，政府便會失去該官地的追索權，民地則為十二年，前業權人同樣是無從追索。透過「短租」方式，政府可以在三至五年內重新批租，確保對土地的控制權，防止官地流入民間，保障政府資產。

「長期短租」情況的根源，並非政府對「權貴」偏袒，而是同樣與殖民地時代土地制度有關，造成土地難以使用的情況。

殖民地時代的地政管理，前設是所有土地皆為英王所有，然後原本在清代已經使用土地的業權人向殖民地政府申報使用權。因此，我們查看地政總署的地圖時，會發現土地業權分佈散亂，如同芝士上一個個小孔，每個小孔就是私人業權的地段。由於業權分散，私人地段之間的空隙就成為難以使用的土地，土地分佈「三尖八角」。在這個情況之下，最合乎經濟效率的做法，就是將這些土地以「短租」方式批租給附近的私人業主。只要政府一直沒有發展該地區，「短租」的做法就會繼續，形成「長期短租」的錯覺。

民間團體捉鹿不脫角；政府部門輕鬆過關

「長期短租」的問題上，民間團體主要批評政府不公平和欠透明度。這種批評是長期以來香港政客議政的弊病：以道德和「虛」的概念批評「實」的行政運作，使社會問題無法得到有效解決。

民間團體自發研究社會問題背後的成因，確實對香港議政風氣有重要的推進。然而，得出對政府的批評卻是令人失望。以不公平和欠透明度指控政府，反而是給予政府下台階。地政總署署長陳松青指出他們將增加短期租約的透明度，考慮公開以「短期租約」形式新批出的政府土地摘要資料，包括用作私人花園的土地租金等內容。政府的回應針對民間團體認為「不公和欠透明度」的質疑，這些資料政府本來就擁有，只需作一些數據整理，政府就能輕鬆過關。民間團體放生了政府官僚，「捉鹿唔識脫角」。

「長期短租」的真正的問題，不是「偏袒權貴」享有土地使用權，而是定訂租金的機制和政府如何分享經濟成果。土地因業權分佈零散變得難以使用，是不能回頭的事實。但我們可以從制度入手，例如每次續「短租」時調整租金，更重要的一點是這些民間團體認為「缺乏有效使用」和「權貴獲利」土地所產生的「短租」租金利益，如何轉化使用在普遍市民身上，而不是純粹將租金收入撥入庫房，使所有市民「有份」分享。「權貴」可以使用土地，市民分享政府的經濟成果，使土地價值得到充份利用，而不是流於「點解佢有我無？」這種魚蛋論爭吵。

結語：重整官民關係

「有份」和「無份」影響著市民對身處地方的歸屬感，以至能否維持香港社會穩定。官與民的關係，如同兩組齒輪的齒牙，需要雙方齒牙齧合才能令社會運作暢順。一但其中一方的齒牙改變而另一方不作出適應，則會使社會運作產生問題。近年有識之士成立民間團體的情況如同雨後春筍，反映的是原有諮詢和民意上達機構出現問題，不能適應多元化社會和多變的社會情勢。可惜的是，民間團體勞苦功高，卻捉錯用神，向政府打出「道德牌」，缺乏對政府實際運作的認知。舊有制度未能滿足市民需要，新冒起的民間團體過於論政「層次太高」，與政府互不契合。擁有「公權力」的特區政府是否應該重新審視香港的民政系統？

註1：立法會秘書處資料研究組：〈資料便覽：政府收入的主要來源〉http://www.legco.gov.hk/research-publications/chinese/1516fs04-major-sources-of-government-revenue-20160810-c.pdf

（文章純屬作者意見，不代表香港01立場。）