【中聯辦地位】田飛龍：中聯辦爭議背後　北京或應啟動專門釋法

從恢復中聯辦發言人制度到十多名民主派人士先後被捕，香港連日來的變化引發各界關注。而值此敏感時期，香港特區政府因對於《基本法》本身掌握不到位而「三易其稿」，又將中聯辦的地位和合法性問題推到了風口。
圍繞中聯辦的地位和賦權問題，以及基本法與憲法關係問題，《多維新聞》專訪了北京航空航天大學法學院副教授、全國港澳研究會理事田飛龍。在田飛龍看來，鑑於香港社會對中聯辦法律地位與權力屬性的普遍誤解和質疑，為了「一國兩制」的全面準確實施，甚至有就基本法第22條進行專門釋法的必要性，以講清楚什麼是基本法所要排除的「干預」，什麼是基本法所支持的「管理與監督」。本次訪談分為上下兩篇刊出，此為上篇。

多維：中聯辦地位最近在香港引發巨大爭議。港府18日晚7時發表「政府回應傳媒就兩辦言論查詢」新聞稱，指「中聯辦是中央政府在香港特別行政區根據《基本法》第二十二條第二款設立的三個機構之一」，不過深夜11時半港府出新聞稿修訂版本，刪去「根據《基本法》第二十二條」相關條文，改為「中聯辦是中央政府在香港特別行政區設立的三個機構之一」。19日凌晨港府再出稿補充，除了重申中聯辦並非《基本法》第22條第2款所指「中央各部門在香港特別行政區設立的機構」，也補充外交部駐香港特別行政區特派員公署及中國人民解放軍駐香港部隊，亦非按第22條成立的機構。

港府三修其稿，一方面可見特區政府對《基本法》本身並未全面準確的理解和掌握，另一方面也確實將中聯辦所屬擺在枱面上。我們查詢了立法會司法及法律事務委員會有關中央駐港機構設立的機制文件，裏面其實有明確寫道，「新華社香港分社，在香港成立已超過五十多年，它一直作為中央人民政府派出機構在港履行有關職責。香港迴歸後，新華社香港分社作為中央人民政府授權的工作機構繼續存在。」「目前中央人民政府在港的三個機構，即外交部駐港特派員公署、香港駐軍和新華社香港分社，均不存在需徵得特區政府同意設立的問題。」

結合今次的爭議，該如何全面理解中聯辦的地位和賦權問題？

田飛龍：香港中聯辦的法律地位並非基於基本法，而是基於中國憲法。由於憲法和基本法共同構成香港特別行政區的憲制基礎，香港中聯辦在中央依據憲法的授權下進入特區憲法秩序，代表中央履行對香港特區高度自治權的監督權。在「一國兩制」憲制秩序中，中央享有的「全面管治權」可以分解為直接管治權、對香港的初始授權與調整權以及對全部授權的監督權。

駐港外交公署和香港駐軍分別代表中央行使外交權和國防權，是中央主權權能的直接體現。對香港自治權的監督權則落實到憲法與基本法確認與設立的若干專責機構之上，包括全國人大常委會、國務院以及中央依據憲法授權設立的香港中聯辦等。國務院港澳辦亦受中央依據憲法的專門授權，主管港澳事務，並與香港中聯辦建立起工作協調關係，共同構成代表中央人民政府的專門管理機關體系。作為行政性專責機關，香港中聯辦負有憲制性責任對香港自治權進行支持和監督。

「一切以基本法辦事」是對「一國兩制」大致準確的管治原則描述，但並不完整，尤其是沒有將憲法界定為香港憲制秩序的規範構成，這也就變相導致香港社會對「憲法」的無視以及對源自「憲法」秩序的中央管治機關之合法性與權威性的誤解。根據香港立法會有關政策討論文件以及香港中聯辦的歷史淵源，該機構歷來是中央政府直接設立並代表中央政府在港從事有關管理工作的專責部門，只是在九七回歸之前並不享有對香港的管治權，但在迴歸之後，在憲法與基本法共同構成的憲制秩序內，該機構具有直接源自中央依據憲法授權而得之合法性與正當性。

香港社會的質疑除了對香港中聯辦法律地位與權力來源的誤解之外，還在於對基本法第22條的錯誤解讀：其一，基本法第22條主要處理的是中央各部門及省級單位與香港特區的關係問題，通過禁止干預條款和機構設立批准程序排除這些主體對「一國兩制」與香港高度自治的不當干預，維護香港自治地位與繁榮穩定；

其二，第22條第1款的「不得干預」不能解釋為排除一切中央部門的依法管理與監督，否則「一國兩制」就存在剛性脱鈎的憲制風險，肯定不符合立法者原意，而這裏的「不得干預」還主要是中央對其所屬部門的嚴格制度性約束，但不能用來反對和阻止中央依法授權機關對香港事務的合法管理與監督；

其三，第22條第2款規定的機構設立的同意批准程序主要適用於中央各部門及省級單位在香港設立機構的組織法事項，不適用於中央直接設立的專責機關，特區政府對這一條款的原初理解是偏離立法者原意的，但已得到適當的糾正。

關於守法義務問題。即便香港中聯辦並非基於基本法第22條設立，但作為中央派駐香港的管理機關，仍需遵守香港基本法及本地法律，不存在「法外特權」。但需指出的是，由於是中央直接設立的管理機關，香港中聯辦作為獨立的法律人格享有與其地位相稱的司法豁免權，除了法律明確規定由香港本地法院管轄的行為之外，相關履職行為之合法性爭議與問責問題，由中央依據憲法進行監督和追懲。這也是迴回歸以來香港特區政府與法院處理涉及香港中聯辦事務的慣例與共識。

由於憲法與基本法的具體結合在香港「一國兩制」實踐上仍然是一個未完成的憲制任務，香港中聯辦作為「聯絡」香港與中央政府的專責機關，其法律地位與具體管治權就仍然有待組織法上的進一步清晰化和制度化。鑑於香港社會對中聯辦法律地位與權力屬性的普遍誤解和質疑，為了「一國兩制」的全面準確實施，甚至有就基本法第22條進行專門釋法的必要性，以講清楚什麼是基本法所要排除的「干預」，什麼是基本法所支持的「管理與監督」。從全面依法治國角度理順中央治港權力體制，使香港中聯辦獲得「明明白白」的法律身份與具體職權，是依法治港及完善香港特區憲制秩序的題中之義。

香港社會不應一概排斥中央授權機關在香港的落地，因為沒有這些機關的聯絡、管理與監督，「一國兩制」就會出現憲制秩序的不連續甚至折斷，香港的繁榮穩定與高度自治也會變形走樣。香港中聯辦從新華社香港分社脱胎而來，在回歸後演變為中央治港的授權專責機關，是中央與香港在政治和法律上的「粘合劑」與「潤滑油」。無視甚至企圖從政治和法律上排斥香港中聯辦的合法合理的存在，就是對「一國兩制」與香港繁榮穩定之憲制初衷的背離。

多維：您剛談到憲法和基本法共同構成了香港的憲制基礎。對於深陷「一切以基本法辦事」迷思和慣性的香港來說，這會不會成為一次釐清憲法和基本法關係的契機？中央該如何利用此次契機？

田飛龍：現在看來，言必稱「基本法」對香港全面準確實施「一國兩制」仍然是必要的，但可能是不充分的。基本法規定了香港的高度自治權及中央與香港的「授權監督」憲制關係，但具體由哪些部門、按照什麼程序和標準對香港自治權進行監督，在基本法上規定得並不詳盡。

比如基本法雖然規定了人大釋法制度，但對於人大決定製度缺乏周全的規定，這就造成了2018年底「一地兩檢」決定的法律依據難題。如果窮盡搜索基本法但不能獲得明確法律依據，但相關決策又符合「一國兩制」初衷與規範原理時，賦予相關決策以合法性的就不僅僅是基本法，而只能訴諸更為根本的中國憲法了。「一地兩檢」決定是中國憲法所規定之人大決定權的合法行使，是對基本法秩序的正當限定與發展。

此次香港中聯辦「干預權」之爭，亦需要在憲法與基本法共同構成的特區憲制秩序內理解，而不能單純訴諸基本法條文。從香港「一國兩制」的制度化邏輯來看，基本法固然建構了「兩制」較為完備的制度架構並對「一國」有所規定，但關於「一國」的更完整的權力與程序只能訴諸憲法本身。真理越辨越明，或許此次法律爭議有助於刺激中央政府對香港中聯辦的法律地位與具體權力做更完整清晰的法理解釋乃至於制度建構，也有助於對香港社會釋放何為完整的「一國兩制」的法治啟蒙信號，破除香港本地理解中的「兩制」偏執及其實踐危害性。

我認為中央和香港社會不應簡單迴避此次爭議，而是利用這一契機將憲法與基本法的關係講清楚，說明白，將既往模糊的制度空間加以正當合理的規範性填充。十九屆四中全會提出完善「一國兩制」制度體系，強化保障「一國兩制」的制度安全建設，從制度體系與制度安全角度重新審視既往中央治港在制度與組織議題上的不足，引起法律商談和制度建構之共和與實踐，是具有制度理性和進步性的。