傅華伶與陳祖為對談.一|「三權分立」爭議 為何雞同鴨講?

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由刪改通識教科書內容引發的「三權分立」之爭暫告一段落。反思雙方觀點,難免存在「雞同鴨講」的困局,一方認為三權分立的體現在於行政、立法、司法的相互制衡;而另一方指出香港並不擁有「主權」,其權力源於「中央授權」而非「與中央分權」,所以沒有三權分立,但存在「行政主導」之下的權力分置。細究之下,雙方交戰激烈,卻未對什麼是「三權分立」達成有效共識。為何出現如此局面?話語鴻溝怎樣形成?又如何影響着「一國兩制」的落實?《香港01》邀請兩位權威學者—通曉民法體系(內地採用)和普通法體系(香港採用)的香港大學法律學院院長傅華伶,以及熟悉中西政治哲學的港大政治與公共行政學系教授陳祖為,就此進行對談。

傅華伶認為,「雞同鴨講」並非雙方互不了解,而是大家裝作不知道,因為香港還未從反修例風波中恢復過來、還未意識到社會亟待重新出發,所以大家還沒有誠意要溝通。至於話語鴻溝的出現和演變,則要結合雙方的歷史脈絡和發展路徑去分析,因為隨着內地經濟崛起而香港原地固守,中央不斷思考如何調整對港政策,以幫助香港適應未來發展。在《基本法》討論之初,本採取區隔兩地之姿,到如今包括高鐵、大灣區等規劃落地,中央則希望未來將香港納入中國全局發展。然而,香港政治化日益嚴重,有人甚至大肆渲染港獨思潮,中央只好不斷強調「一國」先於「兩制」的重要性,並重申由《憲法》和《基本法》共同構成香港憲制基礎和憲制新秩序。儘管相關措施引發香港的不適應,但傅華伶仍樂觀地指出,這或許成為香港未來發展的新方向—保持獨特優勢,並向大灣區乃至泛廣東地區輻射自身影響。

陳祖為則持不同觀點,他點明話語鴻溝的成因在於兩地截然不同的政治文化傳統。以對權力的理解為例,中央強調實際控制的權力,香港則強調法律賦予的權力需要制度規範;不同的理解造成溝通隔閡,當中央在與香港的博弈中逐漸處於上風時,自然會以自身的理解「導正」對方的不當行為。陳祖為指出,正是出於對權力理解的不同,導致香港出現「四不像」的政治體制。由於中央希望能加強對港管控,要求特首不從屬於任何政黨,亦不通過普選產生,這在事實上造成特首的施政阻力,而權威性亦遭到質疑,難以獲取社會支持。因此,需要通過強調「行政主導」鞏固特首地位。

香港大學法律學院院長傅華伶(左)及港大政治與公共行政學系教授陳祖為。(高仲明攝)

如何解決問題?傅華伶和陳祖為討論後得出結論:修改《基本法》或成為香港的出路。以下為對談實錄。

(傅:傅華伶 陳:陳祖為 01:《香港01》)

雞同鴨講—大家裝作不知道?

01:現時香港社會有關三權分立的討論往往是「雞同鴨講」,當定義上沒共識,很難深入討論。例如一方從權力來源和主權的角度出發,強調沒有分立;另一方稱若從地方政府的分權架構看,三權是分立的。這種錯位是如何形成的?是源於香港和內地的話語差異嗎?

陳:作為香港出生的學者,一直以來,我對內地學者或官方所用的話語並不熟悉。1997年我開始慢慢觀察,在和內地學者和官員溝通時發現,在政治、文化傳統等方面確實存在很多分別,導致我不理解他們的話語,他們也不會抽絲剝繭地向你解釋。雙方的溝通在這裏存在隔閡。如果中央對香港的某些行為不滿,會用自己的觀點解釋對方違反某些原則。三權分立還是行政主導的爭議存在十多年,往往都是因為某些政治認知的改變而引發爭論。其實從2003年開始,大量與此相關的論述均來自中央,我反而感到作為一個香港市民,是在被動地了解北京的看法。當北京提出一個在概念和原則上具爭議性的看法,香港便要思考相關看法有沒有道理,社會上因此存在很多不解。

因此,在相關討論上,香港較被動,而中央要導正,就會較具進攻性。這次有關三權分立的討論是因為教科書刪改內容,可理解為政府接受了內地的觀點,全面地在教育體制裏落實內地對三權分立的看法。香港自然會產生很大反響與爭議。我想當下應該坐下來,有條理地提出雙方的論述,看看雙方的分歧在哪裏。

(資料圖片)

01:陳祖為說中央需要導正在他們看來香港做得不對的事,但香港人未必這樣理解。香港人會想:為什麼過去都是這樣做,現在卻不對了呢?對與不對應該由誰判斷?

傅:從歷史角度看,現在的政治生態與1997年完全不同。我1993年來香港,那時香港較具進攻性,中央較為被動,現在則相反。二十多年來,雙方的地位像打球一樣慢慢變化,如今局勢已很明確。例如2003年《基本法》第23條立法,中央非常被動,一步步後退,與推行《港區國安法》的方式完全不同。另外,中國的政治制度、政治文化也在變化。從回歸到現在,中央領導人已換了三代,香港還是同一批人在闡述與過去相同的觀點,政治思維基本沒變,二十多年來香港進退維谷。

回到三權分立,我相信不是大家不知道我們在說什麼,是在裝不知道。我不信中央不知道有兩種不同的三權分立關係,一種是「央地關係」,一種是地方政府的分權架構。我們都知我們在說不同的東西,但我們假裝不知道。討論因此愈發個人化、具攻擊性。若在同一平台用同樣的語言,講清是談央地關係還是談司法與行政的劃分,這樣大家會有共識去討論。談話的出發點是釐清我們到底在談什麼。中學生該不該學習三權分立和香港有沒有三權分立、司法實踐中有沒有這個制度,本身就不是一回事。我們沒說清楚面對什麼問題、要解決什麼問題,反而將所有問題混雜,以致對話無法展開。我認為我們還沒有對話的誠意。

(資料圖片)

01:為什麼還沒有誠意?

傅:還沒到時候。去年至今社會還處於一種類似緊急狀況的局面。從中央的角度出發,《港區國安法》推行幾個月,香港社會還沒有消化法律的社會效果。還需很長一段時間,讓大家意識到社會要往前走,才能走到這一步。

01:當我們遇到不同觀點時,很多人會下意識預設對方帶有負面動機,一方批評對方在削弱司法獨立,另一方批評對方在強化司法獨大等等。陳教授是否認同大家裝作不知道在說什麼,以及當我們回應其他人的說法時,會預設一種不好的動機,而不是坦誠地溝通?

陳:我個人及身邊的政治學者從來不會混淆中央和地方的關係,以及香港三權的關係。有建制人士說三權分立就是三權鼎立、三權獨立,部份民主派人士也曾這麼理解,但我沒看到有學者會這樣望文生義地去解釋。如果我沒有混淆,為什麼需要澄清呢?我曾撰文講解權力的制衡,清楚指出三權其實是權力的分制,甚至可以是五權分制。我也明確指出香港不是獨立國家。一般三權分立是獨立國家的權力關係,而獨立國家也可講中央和地方的關係。

為什麼煞有介事地說我們存在這樣的混淆需要去導正呢?我不會去看陰謀論背後有什麼動機,而是須理解現狀。中央一直以來給我們的印象是,只有在一些有必要的大問題上才會出聲。這次之所以強硬,我想是因為中央認為須解決香港回歸不順的問題。回歸不順有很多原因,其中之一是香港對「一國兩制」及制度設計的理解出錯,中央需要逐步導正,於是從教育系統開始改變,令人逐步接受內地的觀點,以實現人心回歸。這不是陰謀論,而是作為主權國家要走的一條路線。既然如此,其實不應該高高在上指出這是真理,粗暴地用一個星期的時間去解決幾十年的爭議。

傅:我覺得中央此舉的考慮存在兩種可能:一是第二次回歸,即再過二十七年或五十年,香港和內地相同;另一是矯正去年發生的事情,而非要走得更遠。說到底就是要解決港獨問題。拋開這個問題,其他都可回到以前的生活方式。因此,我不認為香港沒有未來。

陳:我所謂的二次回歸不是變成內地的制度,而是回到中央認為對的「一國兩制」政策。

(資料圖片/路透社)

01:中央認為香港出了問題需要導正,那麼,香港人可能會認為這種導正是否應該尊重香港人的想法?如果只用中央對「一國兩制」的理解,一方面,在執行過程中會出現問題;另一方面,什麼是對的「一國兩制」仍須探討。

陳:香港在法理上是中國的特別行政區,它的權力來自《基本法》,來自人大,來自中國《憲法》,來自一個實際存在的政治體制,即中華人民共和國。但過去很多年,因為中央強調自己是法律上的主權國,那麼在權力範圍下,做什麼都可以。

政治學者不會這麼看。第一,我們會問:這個憲法是不是人民認受的?為什麼這套憲法有這樣的權力?第二,香港沒有建立一個有主權的地區,而是通過說服香港居民而回歸中國。雖說主權收回,但中央知道沒有足夠的正當性可以單方面做決定,所以必須保證收回主權的行為在香港人眼中是一個合理的舉措。這其實是一種社會契約。否則的話,香港人不會說多年前香港是中國的地方但被割讓出去了,那我們就要接受歷史上的淵源,即使我們一般人已經習慣了很不同的生活方式。國際法律也會講認受性的問題、主權的權力邊界在哪裏的問題。「一國兩制」的構想存在中央和香港兩個方面,就源於這個社會契約—中央和香港人的契約,當然也有英國的參與。

講出來後發現,原來你我看法完全不同,這些話語存在根本上的分歧,不能單方面說主權國怎麼看就是對的,而需兩方面的磨合。

上文刊登於第232期《香港01》周報(2020年9月21日), 文章原題《當法治遇上政治—傅華伶與陳祖為對談 如何跨越央港話語鴻溝?》。如欲閱讀全文請按此試閱周報電子刊,瀏覽更多深度報道。

232期《香港01》周報精選內容:

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