來稿作者：區漢宗

美國國務卿魯比奧8月18日宣佈，將國際刑事法院（ICC）院長、日本籍法官赤根智子與塞內加爾籍高級出庭律師阿卜杜拉耶·塞耶列入制裁名單，凍結其在美資產、切斷其與美國金融體系的關聯。ICC發表聲明，怒斥美方「公然攻擊」法院獨立性，強調「當司法人員因依法履行職責而受到威脅時，國際法律秩序將受到損害。」荷蘭外交大臣貝倫德森公開反對，聯合國秘書長古特雷斯「深感關切」，——這一微妙的外交溫差，恰巧映射出當下國際刑事司法面臨的真實困境。

三個維度看ICC的西方中心主義

至此，ICC18名法官中已有九人被美國制裁。用魯比奧自己的話說，特朗普政府的目的是「系統性摧毀」ICC，「一磚一瓦」將其拆毀。這件事表面看是華盛頓與海牙的較量，深處看，卻是一個舊時代國際法治神話的破產，以及一個新時代秩序重構的序幕。要理解美國為何如此敵視ICC，必須先看清ICC本身的機制設計從一開始就帶着結構性傾斜。

《羅馬規約》在1998年通過、2002年生效，至2023年締約國達123個，但中國、美國、俄羅斯等大國始終不是締約國。規約規定，法院對種族滅絕罪、戰爭罪、反人類罪和侵略罪四類核心國際犯罪擁有管轄權。聽上去氣吞山河，但實際運作中，這套機制從三個維度呈現出難以掩飾的西方中心主義。

第一層不對稱在管轄權門檻。《羅馬規約》第12條第2款讓法院的管轄權可延伸至非締約國國民，這本是為了堵住「非締約國國民可以恣意犯罪」的漏洞。但第98條第1款又規定，若執行移交請求會違背被請求國對第三國國家或外交豁免權承擔的國際義務，法院不得提出請求，除非先行取得該第三國合作。中國常駐聯合國代表團在2023年聯大發言中明確指出：第27條第2款關於「管轄權行使不受國家官員豁免限制」的效力限於締約國，不能約束非締約國，否則違背條約不及於第三方原則。換言之，非締約國官員的豁免權，ICC在法律上根本動不了。

第二層不對稱在美國的「第98條協定」網絡。美國深知自己不是締約國，但仍要徹底堵死任何間接風險。一方面，它在2003年迫使安理會通過決議，賦予參加聯合國授權維和行動的人員12個月豁免權；另一方面，它依據《羅馬規約》第98條第2款，與近百個國家簽署雙邊豁免協定（即「98條協定」），要求締約國在向ICC移送人員前必須徵得美國同意，否則以中止軍事援助相威脅。截至2003年，已有43國公開簽署、7國秘密簽署，而巴西等國則拒絕簽署並指出這「完全違背」《國際刑事法院規約》精神。

第三層不對稱在案件選擇的隱性偏向。自2002年成立至今，ICC起訴的案件幾乎清一色集中在非洲——蘇丹、烏干達、剛果（金）、中非、肯尼亞、利比亞。即便近年將俄羅斯總統普京、以色列總理內塔尼亞胡、菲律賓前總統杜特爾特等納入視野，已定罪案件仍主要集中在非洲。與此形成鮮明對照的是：2020年在有明確證據表明英軍在伊拉克犯有故意殺人、酷刑、強姦等嚴重戰爭罪行的情況下，決定終止調查不予起訴。同時，美國既未加入規約，又通過98條協定織起豁免網，現實中沒有任何美國軍人面臨ICC的實際調查風險。

沒有人會真的認為非洲的「罪案率」高於其他地方。這套機制的設計本身，就決定了它的目光主要投向那些缺乏對等反制能力的國家和個體。

美國從「建牆」升級為「拆法院」

特朗普政府此番行動並非孤立事件，而是美國對ICC政策的第三次升級。第一階段是克林頓—小布殊時期的「建防火牆」：不加入規約、簽98條協定、以軍援施壓締約國。第二階段是零星制裁：對具體檢察官和法官個人實施定向制裁。第三階段就是當下——魯比奧7月13日宣佈「全政府應對」，目標直指削弱ICC的運作能力本身，手段包括擴大制裁和簽證限制、向締約國施壓要求其退出《羅馬規約》、審查那些依賴美國軍事援助卻不願反對ICC的國家。

赤根智子被制裁後，日本這個美國的鐵桿盟友只敢說「非常遺憾」。《朝日新聞》、共同社等日本媒體感嘆日本政府回應綿軟無力，認為這是「向美方低頭、息事寧人之嫌。」這種微妙反應恰恰說明：美國此次打擊的不僅是ICC個人，更是整個依託美元金融體系、美國技術平台（蘋果、亞馬遜等）和國際同盟網絡的強制能力。當一位國際法官的蘋果帳戶、亞馬遜服務、SWIFT清算通道可以在一夜之間被切斷，國際法在實體層面的運行基礎就被釜底抽薪。

ICC沒有自己的執行機構，必須依賴締約國合作才能落實逮捕令。而美國的制裁相當於在全球金融基礎設施層面給這種合作附上了極高的政治與經濟成本。正如共同社所言，針對法官和檢察官的持續制裁令ICC面臨「存亡危機」，下一步若整個機構本身遭制裁，其活動將大幅受限，甚至可能陷入癱瘓。

現有法律框架難以制裁結構性暴力

更深一層的問題是：即便沒有美國的單邊制裁，現有的國際刑事法框架本身也存在一個「隱形天花板」——它只懲處顯性的、個體的暴力，而對結構性的、隱形的暴力束手無策。

《羅馬規約》列出的四類犯罪——侵略罪、種族滅絕罪、戰爭罪、反人類罪——全是傳統意義上的「血腥暴力」。它不涉及經濟剝削、資源掠奪、環境破壞、債務陷阱、單邊長臂制裁所引發的系統性人道危機。換句話說：西方跨國資本通過不平等貿易、知識產權壟斷、大宗商品定價權對發展中國家進行的財富轉移，不在ICC管轄之內；單邊經濟制裁剝奪一國人民生存資源、導致藥品短缺和人道災難，難以被追究；金融封鎖逼死平民，在國際刑事法理上難以構成「種族滅絕」或「反人類罪」；殖民歷史、奴隸貿易、資源掠奪這些塑造了當今全球貧富格局的「原罪」，更沒有追溯可能。

ICC將複雜的地緣政治與資本主義掠奪，簡化為幾個獨裁者的個人罪責。彷彿只要把一兩個「壞人」送進海牙，國際正義就得到彰顯。這種「個案化正義」在倫理上固然有其價值，但在結構上卻成了現有國際秩序的穩定器——它讓西方得以在不觸動自身利益的前提下，標榜法治與人權。

更關鍵的是，國際刑法的規範框架深受西方法律傳統影響，紐倫堡原則是它的基因。非洲習慣法、伊斯蘭法、中華法系的法理資源並未真正進入ICC的規範體系。這意味着，即便是ICC試圖「公正」行事，它所使用的語言、證據標準、程序邏輯，都帶有鮮明的歐洲中心色彩。

全球南方崛起是秩序重構的真正變數

理解了上述兩層不對稱，就能明白特朗普政府為何急於「拆毀」ICC——它敏銳地意識到，隨着全球南方經濟實力的上升，ICC這種「半截子國際法治」反而可能成為被反向利用的政治工具。當ICC對以色列總理內塔尼亞胡發出逮捕令、對美軍在阿富汗的行為進行調查時，美國突然發現：這個它原本以為可以永遠「除外」的機制，居然開始具備一定的自主性。

但更根本的變局不在海牙，而在更廣闊的國際經濟秩序中。上世紀70年代，發展中國家曾發起建立「國際經濟新秩序」（NIEO）的運動，最終無疾而終。今天情況不同了。新興市場國家和發展中國家集體崛起，「東升西降」成為大勢。僅以人工智能領域為例，中國的能力已令美國業界無法忽視，供應鏈重組、去美元化、跨境本幣結算等國際金融秩序重構正在悄然推進。這些變化看似與ICC無關，實則是同一枚硬幣的兩面——國際法的執行能力，歸根結底建立在經濟基礎之上。

當全球南方在經濟上逐漸自主、自強：美元制裁的威懾力邊際遞減——本幣結算、替代性支付系統降低了對SWIFT的依賴；技術平台的壟斷被打破——非西方雲計算、移動生態為國際機構提供替代選項；締約國網絡的韌性增強——即便個別國家在美國壓力下退出，核心發展中國家集團仍可維持ICC運轉；國際經貿規則的話語權重構——國際投資法、WTO改革、IMF份額調整同步推進。

從這個角度看，美國對ICC的「全面行動」更像是一種霸權焦慮的提前釋放。它知道，單靠金融制裁和技術斷供無法永久壓制一個擁有125個締約國的國際法院；它也知道，當全球南方的經濟權重進一步上升，現行國際刑事法框架要麼被改革，要麼被架空。與其坐等，不如主動拆解。

是時候迎來更包容的國際法治體系

海牙往何處去？ICC締約國大會將於今年12月在紐約聯合國總部召開，對包括赤根在內六名任期屆滿的法官進行改選。但制裁對象原則上被禁止入境美國——這意味着大會舉辦地和時間可能被迫更改。一個由國際法治共同維持的司法機構，連在自己的締約國領土上開會都要繞開另一個締約國，這本身就是國際法治困境的最生動寫照。真正的危險不在於ICC會被美國「拆毀」——一個由123個締約國支撐的機構不會一夜消失。真正的危險在於，國際社會可能預設這樣一種新常態：強國可以任意制裁國際法官，而弱國只能表示「遺憾」。

對於中國等新興大國而言，這一事件提出了遠比「挺誰反誰」更複雜的問題：我們要一個什麼樣的國際法治？是繼續在《羅馬規約》的框架內推動漸進改革，還是着眼構建一套更能反映全球經濟新格局、更公平涵蓋「顯性暴力」與「結構性暴力」的新型國際司法機制？

答案不可能是簡單的二選一。ICC固然有諸多不公，但它畢竟是人類歷史上第一個常設性國際刑事審判機構，是國際刑事司法的重要支柱。聯合國的表態、荷蘭的反對、日本輿論的不滿，都說明國際社會的主流意見仍希望維護這一機制。問題在於：如何讓ICC真正成為「國際的」法院，而非「西方或其對手」的工具？

這需要兩手並進。一方面，推動《羅馬規約》的改革，釐清非締約國官員豁免的邊界，限制安理會常任理事國通過程序性權力架空法院的可能性，增強ICC從法理到人事的多元代表性。另一方面，更根本地，推動國際經濟秩序的改革——讓世界銀行、IMF、國際投資爭端解決機制（ICSID）等同步變得更加包容和公正。唯有下層經濟基礎發生實質性重構，上層的國際法治才能真正擺脫「西方或其對手」的影子。

特朗普政府急於拆毀ICC，折射的恰恰是美式霸權對失去「規則制定權」的深深恐懼。但歷史的吊詭之處在於：它越是急於用單邊制裁去維繫舊秩序，就越是加速了舊秩序的內爆。當制裁法官成為常態，受質疑的就不再是法官的合法性，而是制裁者自身在國際法面前的立場。

海牙的風雨還會持續。但風暴過後，國際法治的形態大概率不會再是今天的模樣。全球南方的經濟體量、技術能力、制度自信，正在為一種新的、更具包容性的國際秩序奠基。到那時，「一磚一瓦拆毀」的喧囂終將被歷史塵封，而一個更能承載公平正義訴求的國際法治架構，將在廢墟與重生之間緩緩浮現。

作者區漢宗是香港傳媒人。

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