思哲研究所專欄｜柴思原

具有巴基斯坦裔背景的26歲日本公民Syed Zain，很清楚被人以異樣眼光審視的感受。他曾在自己家門外遭警方攔下並搜查，原因並非任何可疑行為，而只是因為他的外貌。他的經歷並非個案。

2024年1月，Zain 與另外兩名在日少數族裔居民提起一宗被廣泛形容為日本首宗同類型的民事訴訟，指控警方基於膚色、族裔或國籍背景，反覆進行盤問與身分檢查，亦即所謂的種族定性執法（Racial profiling）。其中一名原告 Matthew 是印度裔人士，已持有日本永久居留權超過20年。他表示，自己曾至少被警方攔查70次，甚至可能接近100次。另一名原告 Maurice 是來自美國的黑人日本永久居民，表示自己在10年間曾被攔查約16至17次。該訴訟於2024年4月在東京地方法院開庭並進行證詞陳述，其所揭示的，正是日本移民政策中的核心矛盾：一方面，日本日益依賴外國勞工；另一方面，卻仍缺乏保障其權利的完整法律框架。

日本勞動力緊缺

日本對外國勞工的依賴，已成為人口結構變化下難以迴避的問題。根據經濟合作暨發展組織數據，日本的勞動年齡人口已由1995年高峰時期的8,730萬人下降16%，至2024年的7,370萬人；同期老年扶養比則由21%上升至49%，超過兩倍。預計至2060年，勞動年齡人口將再下降31%，老年扶養比則將進一步升至74%。根據日本厚生勞動省數據，2024年日本出生人口僅720,988人，但死亡人數約達162萬人。同年，根據日本總務省統計局數據，65歲以上人口已佔總人口29.3%。

對勞動市場而言，日本的人口結構的影響已相當明顯。日本銀行在2025年已將勞動力短缺列為日本最迫切的經濟問題之一，並指出短觀擴散指數顯示勞動市場處於緊張狀態。國際協力機構緒方研究所於2024年的報告估計，到2030年，日本將面臨約77萬名外國勞工的短缺。

日本政府因此擴大外籍勞工制度。日本的外國勞工人數由2008年約50萬人，增加至2024年的230萬人，增長超過四倍。根據日本出入國在留管理廳數據，截至2024年底，在日外國居民人口已接近380萬人，佔全國總人口超過3%。同時，日本銀行指出，2023年至2024年間，日本勞動力增長中超過一半來自外國勞工。日本經濟正日益依賴外籍勞動力，這也引發討論：日本的制度是否已準備好保障外國勞工的權利？

未竟的移民權利保障改革

日本在近年來以謹慎且以勞動市場需求為核心的方式推動移民政策調整，但在權利保障方面仍顯不足。最重要的變化發生於2024年6月14日，日本國會通過法案，決定取代「技能實習制度」（Technical Intern Training Program，TITP）。該制度自1993年設立以來，長期被批評具有剝削性。

理論上，技能實習制度被定位為針對開發中國家勞工的國際發展與技能移轉制度。但實際上，日本出入國在留管理廳於2022年的調查顯示，77.8%的雇主使用該制度的目的，是為了解決勞動力短缺，而非國際貢獻。根據日本法務省數據，2012年至2017年間，共有171名技能實習生在制度下死亡，另有759宗涉及失蹤實習生的疑似非法或不當待遇案件被正式記錄。該制度使勞工高度依附於接收企業，當面對騷擾、工資剝削或危險工作環境時，實際上缺乏有效救濟途徑。

技能實習制度的替代方案為「育成就勞制度」（Employment for Skill Development Program，ESD），預計於2027年4月1日正式實施，而技能實習制度則將於過渡期間逐步廢除。育成就勞制度框架引入多項改革：其明確承認勞動市場需求是制度目標之一；建立參與者約三年後轉換為「特定技能制度」（Specified Skilled Worker，SSW）資格的途徑；並允許勞工在特定條件下更換雇主。

然而，批評者指出，新制度仍存在重要侷限，例如勞工在此框架下可更換雇主的條件，仍然不明確且受到限制。此外，修訂後的《出入國管理及難民認定法》亦收緊了對重複申請庇護者的遣返程序。日本的難民認定制度仍是已開發國家中最嚴格之一。根據日本出入國在留管理廳數據，2024年，日本法務省共收到12,373宗庇護申請，但僅認定190人為難民。整體而言，日本擴大接納外國勞工，主要是出於勞動力需求考量，但在權利保障方面的進展仍然有限。

廣泛存在的制度性歧視

聯合國消除種族歧視委員會與人權觀察（Human Rights Watch）曾指出，日本缺少全面禁止種族或族裔歧視的全國性法律。雖然《日本國憲法》保障法律面前人人平等，但由於缺乏明確界定歧視行為，以及建立救濟與執法機制的相關法律，相關保障在實務上的效果仍然有限。

在就業領域，日本法律確實提供部分針對國籍或族裔背景歧視的保障，但這些保障主要限於正式僱傭關係之內。然而，Global Legal Group曾指出，獨立承攬者與自營工作者仍被排除於大部分勞動法框架之外，因此更依賴民事救濟途徑。由於許多外國勞工從事非正式或不穩定工作，這種法律缺口不只是制度上的技術問題，而是外國勞工權益保障中的一項結構性弱點。

職場歧視亦與日本企業中的組織文化與制度規範有關。日本國際化推進協會2015年的一項調查顯示，約半數在日國際學生認為日本職場缺乏吸引力，原因包括對外國勞工的歧視、年功序列升遷制度，以及限制職涯發展的排他性職場文化。語言要求亦進一步加劇這些障礙，因為許多企業仍主要以日語進行職場溝通，使外國專業人士即使具備技術能力，也可能處於結構性不利地位。

歧視也延伸至日常生活。美國國務院的人權報告記錄了多宗案例，指出外國人與「外貌看似外國人」的日本公民有被私人商店拒絕入內的情况，包括出現「日本人限定」標示。此外，外國人亦經常面臨租屋與使用金融服務上的困難。在教育方面，日本的義務教育制度在法律上僅正式適用於日本國民子女，使不少外國兒童未被納入義務教育保障範圍。人權觀察曾指出，這種情況與國際上禁止基於國籍來源進行歧視的相關保障原則並不一致。

2024年1月的種族定性執法訴訟，正是上述問題的集中體現。東京律師會2021年針對超過2000名具有外國背景人士的調查顯示，62.9%的受訪者在過去五年間曾被警方攔查與盤問。現有政府犯罪統計數據並未顯示外國人犯罪率足以合理化調查與證詞中所呈現的大規模不成比例警察盤查，因而引發對執法中種族定性問題的憂慮。日本是《消除一切形式種族歧視國際公約》的締約國，但其承諾與實踐之間仍存在落差。

日本是否會成為移民國家？

日本在擴大引進移民與外國勞工的同時，卻仍缺乏支持長期社會整合的制度架構。人權觀察曾指出，日本缺乏國家人權機構和全國性的反歧視立法。此外，日本亦沒有具備充分調查權限、能專責處理歧視問題的全國性反歧視機構。若要有效處理警察執法、住房及就業中的歧視現象，仍需要更系統性的制度改革與政策配套。育成就勞制度、特定技能制度，以及2024年4月推出的數位遊民特定活動簽證，本質上仍主要是勞動市場工具，而非完整的社會整合政策。

日本若要從勞動力引進轉向移民融入政策，仍需要更系統性的制度改革。這可能包括建立涵蓋所有居民（包括非典型就業外籍勞工）的反歧視法律與執法機制、依據《巴黎原則》設立具獨立性的國家人權機構，以及在2027年ESD制度全面實施前進一步釐清轉職規定，以避免重演技能實習制度（TITP）因勞工流動受限而受到的批評。

Syed Zain 與其他原告提起訴訟，並非出於絕望。「日本社會挺身面對問題的潛力其實非常高」，Maurice Shelton 在2024年4月的庭訊中表示。然而，日本最終是否能回應這項挑戰，仍未可知。日本在面對人口結構危機的同時，也愈加依賴外國勞工。然而，保守派政治領袖仍不願接受多元文化主義，而公眾對民族同質性的觀念仍有相當程度的支持。因此，雖然日本已逐漸放棄官方層面對外國勞工的抗拒，並持續擴大勞動移民，但它仍然抗拒將自身界定為一個移民國家。

在高市早苗政府之下，這種緊張關係變得更加清晰。據媒體報道，永久居留與歸化申請受到更嚴格的審查，包括稅款繳納、年金供款、健康保險繳納、就業穩定性、違法紀錄，以及日語能力等。與此同時，讀賣新聞與早稻田大學2025年的聯合民調顯示，反對擴大外國勞工的人數較前一年增加13%，而年輕族群傾向認為移民對治安有負面影響。當前移民政策需要關注的核心問題，正是在持續推進移民改革的同時，如何處理仍然存在的制度性歧視。在這裏，日本的處境並非獨特。南韓、台灣與新加坡同樣面對相似的人口壓力，也正在勞動市場需求與社會凝聚力之間尋求平衡。因此，日本未來十年的政策選擇，將成為東亞地區的重要參照案例。

作者柴思原是思哲研究所特約撰稿人，早稻田大學政治經濟學術院副研究員。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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