律政思專欄｜鄧凱博士、羅天恩博士

日前，國務院總理李強簽署國務院令，《國務院關於對外投資的規定》（以下簡稱《規定》）於7月1日生效實施，此舉標誌着中國涉外經濟治理正式進入統一的行政法規時代。這一時刻並非突如其來。一方面，制定對外投資條例於2025、2026年連續兩年納入國務院立法計畫，實屬醞釀已久；另一方面，《規定》絕非孤立事件，真正促使立法齒輪驟然加速的因素恐怕也與Manus收購案爭議、跨境券商監管亟待定型甚至更早之前內地企業赴美上市搶跑等事件不無關聯。正因如此，要理解該法，僅憑技術性拆解法律條文並不足夠，我們更應追問，它改變了什麼，又意味着什麼？

法律位階升級終結碎片化監管

在《規定》之前，中國內地的對外投資監管依據主要散落在商務部和發改委的兩部部門規章，並輔以外匯管理部門的配套規定。「發改管專案、商務管主體、外匯管資金」的三元分治模式運轉多年，積累了相當經驗慣性的同時，卻也暴露出規則碎片化、安全審查銜接不足、責任認定模糊、效力層級偏低等固有局限。特別是，當中國對外直接投資年度流量逼近2,000億美元、存量突破3萬億美元並連續九年位居全球前三時（商務部對外披露數據），舊有框架能否提供足夠的制度保障力更是成疑。

當局故此升級了法律體系。《規定》經國務院常務會議通過、由總理簽署發佈，性質上屬於行政法規，其效力層級高於前述的部門規章，並於《對外關係法》《對外貿易法》等全國性立法形成系統性銜接。的確是中國對外投資發展歷程上極具里程碑意義的法治事件。儘管《規定》仍然沿用現行ODI核准備案的基本路徑，但卻帶來了如下三重變化：違反核准備案義務的法律責任首次被確立於行政法規層級，違法成本的位階顯著抬升；監管鏈條由事前審批延伸為全過程監管，企業須持續履行資訊報告義務；境外投資安全審查制度首次以專條形式入法。以更宏觀的視角審視，《規定》的意義更在於填補「走出去」的法制空白，並與《外商投資法》的「引進來」法治共同構築中國跨境投資法律治理的完整雙翼。

基於總體國家安全的立法轉向

《規定》的基調並非簡單的收緊或放鬆，其底層邏輯指向全面安全已無懸念。也即，與過去以規範流程、防止資本無序外流為核心的部門規章相比，《規定》將監管視野從單純的資本流動擴展至技術、數據、人員等關鍵要素的出境管制，是一次從單維度監管向多維度治理的改革轉變。

例如，第15條首次確立境外投資安全審查制度，將安全審查從過去常見於外商投資領域的法律工具，移植至對外投資領域。尤其是，該審查不止於投資行為本身，還覆蓋相關資產、權益的轉讓與處分，這意味着退出和出售環節同樣被納入射程。更深層的變化在監管哲學本身。舊體系是事件驅動型的：一筆投資發生，觸發審查，審完放行或否決，監管關係隨之終結。相反，《規定》治下的新秩序則是以過程為導向，投資完成之後，企業在境外的經營行為、人員安排、數據處理方式，仍處於監管的整體視野之內。監管由一道前置關卡，演進為一種貫穿始終的繼續狀態。

總體國家安全觀的演繹更體現在中國對外投資正式嵌入大國關係「脫鉤斷鏈」的極限博弈語境之中。《規定》第24條與第25條明確，對以歧視性措施限制中國投資者的國家、組織或個人，可採取相應反制，並可依據《反外國制裁法》列入反制清單。作為典型公法工具的反制措施納入國際經貿領域，無疑例證出地緣政治的宏觀考量。疊加同期出臺《反外國不當域外管轄條例》（2026年4月）及首份阻斷禁令反向抗美石油制裁（2026年5月）這兩項舉措，中國涉外經濟治理已然形成主動規制、防禦反擊與系統保障的三層架構。

對外投資定義外延至全鏈條

回到對外投資定義本身，《規定》第二條厘定的概念及其立法信號，恰恰是坊間最為關注的。對外投資被界定為以投入資產、權益或者提供融資、擔保等方式，直接或者間接獲得境外企業、資產的所有權、控制權、經營管理權及其他相關權益的活動。該定義的幾處措辭是令人玩味的。例如「間接」一詞可以推敲為穿透審查的法定化，經BVI、開曼、香港層層架構持有的境外權益被明確納入行政法規射程；又如「融資、擔保」被明文列舉為投資方式，這意味着內保外貸、跨境資金池等獲取境外權益之傳統安排的合規義務隨之明確；再如「其他相關權益」的兜底表述，則最大化地為預留了立法解釋的文本空間。

伴隨着對外投資行為內涵的拓寬，該條還擴張了投資者的定義外延。居民個人首次明確載入投資者範疇，終結了個人境外投資長期處於模糊規範狀態的歷史。儘管第33條授權主管部門另行制定管理辦法，但監管預期成型已是既定事實。凡涉及設立境外實體、取得境外企業控制權的個人行為，均需審慎評估其是否觸發備案義務。

與穿透和擴張相呼應的則是針對涉外投資行為方式的管控延伸，《規定》第13條禁止以跨境派員的方式變相轉移貨物、技術、服務和數據，此舉對科技企業的影響最為深遠。以AI行業為例，對於過往或能走通的做法，如派遣工程師赴海外進行技術支持，順勢將內地模型與演算法部署至境外子公司，如今已有清晰的法律邊界。該條所補的，正是Manus收購案暴露出的制度漏洞，立法者與監管方顯然將法律關切從數據載體的跨境傳輸伸展至以人員為媒介的知識與技術流動，核心技術與數據出境收緊的意涵不言而喻。

外部變化下的港澳功能重置

不限於特殊個案的警示和催化，要理解《規定》為何選在此時以如此力度推出，還須結合當下經濟情勢甚至是地緣政治的宏大座標來考察。近年來，中國外匯儲備總體穩定，貿易順差持續擴大，但資本帳戶長期面臨外流壓力。與此同時，人民幣已升值至6.76附近，若同期再推動資本帳戶進一步開放，勢必放大匯率波動，削弱政策掌控力。至少，按照經典的蒙代爾不可能三角理論（Mundellian Trilemma），如果要貨幣政策獨立性，又要匯率穩定，便意味着必須在資本自由流動上有所取捨。相當程度上，這也解釋了中國證監會等八部門向跨境券商開出罰單以及香港證監會同步收緊非本地投資者開戶門檻的原因所在。當外部壓力變了，規則隨之因應便是自然。

地緣政治則構成另一重推力。巴拿馬運河港口交易案、荷蘭安世半導體收購案，都曾直接挑戰北京的底線。當某些國家可以借國家安全之名行投資壁壘之實，中國也需要對等的法律工具來豐富博弈手段（如前述反制機制）。這不僅是由「以眼還眼」的同態鬥爭邏輯所決定的，更寓於意圖全球化佈局的中國企業以更高的合規要求與政治智慧。

在如此複雜、緊張的法政視域下，港澳一直以來幫助內地企業出海的管廊或橋樑功能是否仍舊奏效？一方面，《規定》第32條申明內地投資者在港澳台地區的投資行為參照執行，在監管意義上似乎宣告了港澳不再特殊的基本事實；然而另一方面，「參照執行」在法理上與「同等適用」仍有細微差別，這或許為未來可能針對港澳的特殊安排保留了法律解釋彈性。但即便如此，以往那種大規模借助香港商業主體持有海外資產、以香港為樞紐對接國際資本市場的路徑依賴，正遭遇挑戰，更倒逼港澳優化並再造其服務國家融入世界現代性系統的方法論與能動性。總而言之，中國對外投資正式進入行政法規時代的法治實質，是中國在開放與安全這對永恆張力之間重新校準平衡點的一次科學探索與勇敢嘗試，它預示着新秩序、新常態的肇始。

作者鄧凱博士是香港城市大學法律學院公法與人權論壇研究員；作者羅天恩博士是香港律師、香港城市大學法律學院博士後研究員。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

01專欄精選不同範疇專家，豐富公共輿論場域，鼓勵更多維度思考。