寰海明察｜梁海明

公共事業是社會與經濟發展的重要基石，涵蓋電力、煤氣、交通等多個範疇。香港長期採用以專營權為核心的公共事業模式，該模式曾在帶動本港經濟繁榮及提供高效服務方面發揮了重要作用。然而，近年來，其背後的弊病與問題逐漸浮現。在英美等國對公共事業專營權進行深度改革，明確市場與公共責任的界限，並強化政府於關鍵領域的角色之背景下，香港作為國際大都會，更加需要與國際接軌。首個五年規劃的出台，為改革現行專營權制度帶來契機，以推動公共事業更好地服務市民，增強社會安全與經濟韌性，已是刻不容緩的任務。

新自由主義推動公共事業市場化浪潮

自20世紀70年代以來，新自由主義經濟理論逐漸在全球範圍內取得支配地位，其核心理念在於透過市場化手段削弱政府對經濟領域的過度干預，追求更高效的資源分配。該理論的誕生正值歐美發達國家面臨財政赤字高企及經濟滯漲的困境，而發展中國家同時亦深陷債務危機與基建資金短缺的壓力。在此背景下，傳統由政府主導的「大政府」模式已不堪重負，顯得笨拙且低效。以電力、煤氣及公共交通為代表的公共事業經常因行政性壟斷導致組織臃腫、服務質素欠佳及運營成本高昂，而私營企業更強調創新與效率，形成鮮明對比。隨着新自由主義於全球範圍內的興起與傳播，「小政府、大市場」的改革理念被廣泛採納，掀起了一場公共事業領域的市場化浪潮。

英國及美國可謂新自由主義經濟理論的推行先鋒，亦對全球改革產生深遠影響。1979年，戴卓爾夫人出任英國首相，成為新自由主義的象徵人物。她提出透過削減公共開支、私有化及市場化改革，以緩解政府財政困境。在她的推動之下，英國對電力、交通等多個公共行業進行了大規模市場化改革，成功實現行業產權轉移及競爭機制的引入。美國方面，總統列根於1980年上台後也推行類似政策，減少政府干預，並積極吸引私營資本參與公共服務，從而促進效率提升為目標的市場化改革。英美兩國的成功經驗很快便被視為典範，而世界銀行和國際貨幣基金組織則進一步鞏固了市場化改革於全球推廣的進程。這些國際機構通過提供政策建議及貸款，向發展中國家施加影響，使其亦順應採用市場化改革路線，從而令全球公共事業深化市場化成為一種常態。

在這一過程中，理論與實踐相互促進。新自由主義理論吸納了貨幣主義、供應學派及理性預期學派的思想理念，不僅為公共事業市場化提供了堅實的理論基礎，也緊貼時代變革提供實踐方向。例如，信息技術革命改變了公共事業的技術與經濟特性，原本被視為自然壟斷的業務隨着技術進步，被拆分為開放市場的競爭性業務，如發電及售電等。這種技術上的進步動搖了政府對公共事業全面壟斷的必要性，同時亦為市場化改革及資本引入提供了實現條件。因此，從歐美到亞洲及其他地區，市場化改革在各地普遍推進，不僅紓解了政府財政壓力，還吸引了更多民營資本進入基建領域，從而進一步提升行業競爭力與運營效率。

英美電力市場化改革暴露私營壟斷弊端

但是，市場化的推進亦顯現出不少問題，例如價格上漲、私營壟斷及服務質素下降等問題開始引發廣泛關注。首先，私營壟斷的問題尤為突出。由於部分公共事業具有天然壟斷性，例如供電設施屬於高昂的固定資本投入，這令市場難以形成真正的競爭環境。當壟斷企業缺乏競爭壓力時，服務質素往往難以保持穩定，市民的選擇空間亦因此受到局限。其次，市場化改革側重於資本利益，對社會責任的重視不足。私營企業追求利潤最大化，常通過提價或減少基建投資來壓縮成本，最終令市民承擔高昂的代價。同時，涉及能源及電訊等關鍵行業的外資滲透，亦可能給城市及國家的經濟安全構成潛在威脅。

全球許多國家均因此展開有關公共事業市場化的反思與改革，尤其是推行市場化的先行者（如英國）成為重要參考，其特點是通過私有化打破壟斷並引入競爭。以電力工業為例，英國在1989年通過的《電力法》成為其改革的標誌性成果。該法規定，必須將發電業務與輸電、配電環節分離，建立一個由多個發電公司、獨立電網公司及區域配電公司共同組成的聯營市場。政府通過立法搭建監管框架，並發布一系列配套文件以逐步放鬆市場管制。例如，在發電領域，規定壟斷性發電公司需向新競爭者出售部份發電能力，以促進行業競爭；在配電與用戶供應環節，取消區域電力公司的特許壟斷權，允許競爭性企業共享配電網絡資源。經過近十年的發展，這一模式成功實現發電與用電市場的全面開放，既有效紓緩了財政壓力，亦成功提升市場運行效率。然而，由於改革過程中過於側重競爭導致社會責任的弱化，亦一度引發爭議，例如部分地區出現了用電價格上升及供應質素下降的情況，令外界對監管機制的有效性及健全性提出質疑。

與英國相似，美國亦於20世紀90年代對電力市場實施了全面市場化的改革。1992年《能源政策法》是其中的核心。該法打破了傳統的垂直整合式管理模式，將發電、輸電及配電三個環節分離，並大幅降低市場准入門檻，積極鼓勵私人資本投資於發電項目。聯邦能源管理委員會（FERC）出台了多項法規，明確要求將輸電系統公用化，規定所有電網營運企業需公平、無歧視地向各發電企業提供電網接入服務。此外，美國在批發電力市場引入了區域輸電機構（ISO/TSO），負責電網的運營及規劃，確保競爭的市場環境更為公平。

通過以上措施，美國建立了開放且透明的電力市場機制。然而，改革亦暴露了一些問題，例如各州規制標準的差異使執行機制變得更加複雜；同時，因改革成本被轉嫁，消費者需承擔較高的電費。尤其是加州，因早期過度市場化引發了2000至2001年的電力危機，暴露了市場監管不足及企業逐利性引發的系統漏洞。

環球改革經驗提示香港專營權制度隱憂

除了英美兩國以外，歐洲大多數國家及澳洲、阿根廷等地亦進行了類似的電力工業改革。這些國家普遍遵循以下幾個步驟進行：首先，調整所有制結構，將國家獨資的電力資產開放，允許私人資本進駐；其次，重新劃分行業架構，通過將具有競爭性的業務（如發電與售電）與自然壟斷性的業務（如輸電與配電）分離，明確競爭與壟斷的界限；最後，設立獨立監管機構，對價格、競爭行為及市場運行的核心領域進行規管。在這些國家，發電及售電環節引入了更多市場主體，有效實現了充分競爭，而輸電及配電仍保留一定程度的壟斷。然而，改革中亦暴露了一些問題。例如，配電與銷售分離的實際效果有限；部分改革未能有效保障低收入家庭的用電需求，導致其用電負擔未能實現穩定下降。這些問題揭示了過度追求市場化但忽略公共服務屬性的弊端，提醒後來者需要在引入資本活力與保障社會公平之間找到更佳的平衡點。

回望本港，作為一個奉行自由經濟體系的城市，其公共事業一直依賴專營權模式達致穩定發展。香港以「准許回報率」為基礎的專營權框架，為企業注入投資誘因的同時亦保障了市民獲得相對穩定及高效的服務。無論是供電穩定性全球領先，抑或公共交通的便捷高效，香港的模式均具示範意義。然而，隨着時代需求的變化，本地專營權體系亦暴露不少隱憂：准許回報制度鼓勵過度投資，額外成本須由市民承擔；市場信息仍欠透明，市民於價格談判中處於不利地位；以及部分基建領域面臨外資滲透可能帶來的國家安全風險。

改革專營權制度重塑民生福祉

針對這些問題，正在制定首個五年規劃的香港特區政府，亟需與時並進調整模式，改革現行的專營權制度，令其更能體現「改善民生、政府主導、維護安全」這三大特徵。這不僅是回應市民期望的積極舉措，亦是確保社會與經濟可持續發展的關鍵目標。

其一，改善民生應成為改革的核心目標。現時，專營權制度在滿足企業收益的同時，往往容易增加市民的經濟負擔。特區政府應重新審視相關制度及機制，通過優化資源分配，確保公共事業能更直接惠及廣大市民。此外，必須強化資訊透明化及提高市民的參與度，讓服務價格及決策過程更加公開及公平，從而切實提升市民的生活質素。

其二，改革需要更加突出政府的主導作用。在現行的專營權制度框架下，監管效果及執行力仍有進一步提升的空間。特區政府需積極強化自身於改革中的角色，健全監管體系及規則設計，推動相關企業履行其應有的社會責任。同時，政府應在市場結構中優化供應機制，尋求平衡企業利益與公共利益，確保公用事業能夠更符合長遠的社會發展目標。

其三，改革必須以維護國家及社會安全為基本前提。公共事業與社會穩定及經濟安全息息相關，尤其是涉及具有戰略意義的行業領域。特區政府應加強對關鍵領域的監管及保護，以免外部干擾或侵蝕對本地市場及基礎設施的影響。此外，改革需同步支援可持續發展的目標，提升基礎設施的自給能力及韌性，從而增強香港在面對複雜外部環境時的獨立性及抗風險能力。

其四，在北部都會區及河套地區的建設過程中，改革公共事業專營權更具關鍵意義。作為香港未來發展的核心重點區域，這些地區的發展不僅需要高效完善的基礎設施建設及公共服務體系，更承載着對接深圳及其他粵港澳大灣區城市聯動發展的使命。通過改革公共事業制度，特區政府可以進一步打破地區之間的服務壁壘，提升跨區域資源的協同效率，令電力、交通、水務等公共事業網絡與大灣區整體發展規劃實現更緊密銜接。這類協同聯動不僅為香港更好融入及服務國家發展大局提供有力支撐，更能助推香港在國家重點戰略中發揮更積極的作用。

公共事業專營權的優劣得失，隨着社會環境的變遷而不斷顯現。在新形勢下，民生福祉與經濟安全應成為特區政府「由治及興」策略的首要目標。香港的五年規劃將是一個歷史性開端，通過對專營權制度持續進行深度改革，不僅有望緩解現有矛盾，還可以為市民提供更可靠、更公平的服務體系，確保香港在區域競爭中繼續保持自身優勢。

作者梁海明是絲路智谷研究院院長。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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