馮志豪教授專欄

香港近年發生的多宗高危雙老家庭突發事件，反映出社區安老支援體系在落實過程中，依然存在難以忽略的服務盲點。特區政府長久以來的安老服務政策方針，始終貫徹「居家安老為本，院舍照顧為後援」的核心理念。無可否認，對於身體機能尚算健全或中度缺損的長者而言，能夠留在熟悉的社區與家庭環境中生活，無論在心理適應、尊嚴維護還是生活品質上，都是較理想的安老模式。這亦呼應國際間所強調的「居家安老」方向，即盡可能讓長者在原有生活圈中持續生活，而不是在失去支撐後才被迫離開社區。

居家安老缺乏足夠支援

然而，當我們將視線從理想的政策宣示，轉向基層社區的真實生態時，現行社區安老支援體系能否真正支援那些脆弱的長者，以及減輕筋疲力竭的照顧者的重擔，依然是無數家庭面對的現實疑問。

在現行體制下，長者可在居處接受社區支援和社區照顧服務，前者主要由長者地區中心及長者鄰舍中心提供，負責身心發展活動、輔導及社區關懷。至於身體機能較為體弱、需要實質護理照顧的長者，則會使用社區照顧服務，包括長者日間護理中心、改善家居及社區照顧服務，以及綜合家居照顧服務等項目。

然而，縱使政策名義上主張居家安老，這些常規社區照顧服務的輪候時間依然漫長，根據2026年1月31日的統計，體弱長者家居照顧服務和長者日間護理中心的輪候時間分別為15個月和5個月，過去許多體弱長者在等候期間，家人因無力承擔持續而高強度的照顧者負荷，唯有被迫將長者送入質素參差的私營安老院。這種被動選擇，無疑與政府推行居家安老的政策初衷背道而馳。

社區照顧券有券無服務

為了破解常規服務輪候時間過長的問題，政府已經在2023年將「長者社區照顧服務券計劃」常規化，並在後續將服務券名額大幅擴充至16,000張，推動「錢跟人走」的資助模式。政府希望透過發放服務券，讓經評估為中度或嚴重機能缺損的長者，能夠靈活選擇認可服務機構提供的日間護理或家居照顧服務。

然而，服務券名額的增加與常規化，並沒有奇蹟般完全解決居家安老的困境。前線實務反饋與申訴專員公署的調查報告一致顯示，社區中依然存在相當比例「持券不用」或「持券難用」的困局。許多長者及家屬在接獲社區照顧服務券後，面對複雜的服務組合與收費架構感到茫然，甚至有獨居長者因不擅操作網絡資訊系統，在資訊極度不對稱下被誤導以共同付款形式購買非必要的服務。這種現象反映問題並不只是資助是否到位，更涉及制度工具是否真正以使用者為本。對不少高齡家庭而言，所謂「選擇權」若建基於複雜程序、入息審查關口以及缺乏協助之上，實際上往往只是一種形式上的選擇。

更深層的問題在於，服務券雖然賦予市民一定購買力，社區中的服務供給體系卻未能同步跟上，形成嚴重的「有券無服務」困境。申訴專員公署調查指出，東區、黃大仙、沙田及元朗等六個區域的日間護理名額嚴重供不應求，偏遠地區長者更面臨無機構可選的窘境。同時，安老界正面臨前線個人照顧員及護理人手極度短缺的危機，加上資助機構在營運成本與資助限制下，難以編配足夠的專業復康與上門護理人手，導致許多機構被迫限制上門護理的時數、送飯次數或復康運動的節數。部分服務提供者在資源有限及成本考量下，甚至出現挑選身體條件較理想的使用者，或拒絕提供高營運成本服務的情況。這種現象反映出單靠市場化與貨幣化補助，若缺乏相應的社區基礎建設與基層照顧人力培訓，終究無法承接龐大的安老需求。

有券不想用申請作後備

與此同時，申訴專員公署數據亦揭示了長者「持券不用」背後的心理與制度運作現實。曾有超過兩成持券人從未使用服務便退出計劃，當中近九成人表示申請只是為了留作後備。

根據社會福利署現行安排，長者啟用社區券後，其在中央輪候冊上的申請會被改為「非活躍個案」，當日後有需要時可經社工調回「活躍個案」，並保留原本的申請日期與輪候位置。雖然這項安排確保了長者不會失去原有輪候資格，但在實際操作與社區傳達中，許多長者及家屬因對「非活躍個案」概念產生誤解，擔心一旦啟用社區券會影響將來獲編配傳統資助服務的機會，或疑慮重新啟動程序繁瑣延誤，因而選擇手持社區券觀望。這種資訊傳遞的斷層，加上以同住家人入息審查帶來的申請障礙，使這項資助工具難以發揮最大效益，最終讓好意落空的制度在程序與資訊壁壘中消耗。

數量增加了服務跟不上

面對社區照顧券好意落空的制度內耗，特區政府絕不能僅僅停留在增加發券數量，而必須從行政簡化、服務配對、空間供給、審查彈性及人手支援等維度進行深度優化。

首先，社會福利署應聯同長者地區中心及關愛隊開展主動式的解疑行動，由前線社工在進一步向長者及其家屬清晰說明非活躍個案的運作細節，強調啟用社區券絕不等於放棄傳統輪候，且轉回活躍個案時輪候時間得以累積，同時簡化調回活躍個案的行政手續，消除長者的心理壁壘，甚至可以利用現時長者都喜歡觀看抖音短視頻的習慣，來進行政策闡釋。

針對長者不會選與不敢選的難題，我們應該考慮援引現時的安老服務業「能力標準說明」設立專職的社區照顧領航員(Health and Care Navigator)，或優化現行社工的服務協議，為前線個案社工進行專職化授權與資源配套，讓其能擺脫繁雜的個案行政量，真正發揮個案經理（Case Manager）的角色。透過根據長者的健康狀況、居住環境及家庭經濟能力，協助制定個人化照顧計劃，全程陪同長者與服務提供者對接，防止長者因資訊弱勢而被挑選或購買不適用服務。

在社區設施供給方面，當局必須加強尋找土地興建房屋的決心，政府在2019-20年度《財政預算案》 中宣布，撥款200億元購置約60個物業，用以設立超過130項社福設施，當中包括長者日間護理中心，可惜至今進度緩慢，因此政府可以考慮在東區、黃大仙、沙田及新界偏遠地區等重災區，利用公屋重建空間、舊區重建社區用地、政府物業甚至賣地計劃，強制預留空間設立日間護理中心及家居照顧隊辦公室，並可透過直接向優質私營機構大批購買服務名額的方式，即時填補區域性的供給缺口。

專業化回應高齡化挑戰

同時，針對因同住子女入息審查卡關或共同付款糾紛而無法用券的長者，社署應設立獨立個案審查豁免機制，允許在家庭關係疏離或子女拒絕提供經濟資料時，以長者個人經濟狀況作為審查基礎，甚至提供特別津貼補貼其共同付款部分，確保脆弱長者不因家庭因素而被摒棄於安老安全網外。

最後，要解決有券無人做的困境，政府應將資源重點投向基層照顧員的培訓與薪酬保障，透過建立認可的安老照顧員職業梯隊，提升個人照顧員、保健員和護理保健師的專業地位、待遇和執業場所，吸引年輕人及本地婦女加入社區照顧隊伍，並檢討認可服務機構的資助與報銷結構，提高上門重度護理及偏遠地區服務的補貼比率，誘發服務機構提供高成本但高需要的貼身護理服務。

居家安老不應只是一句漂亮的政策口號，更不應變相成為將安老責任轉嫁予家庭的藉口。每一個體弱長者的尊嚴晚年，每一個照顧者溫和平靜的日常生活，都是衡量一座城市文明程度與施政溫度的核心指標。

面對不可逆轉的高齡化浪潮，社會在推行新的社區安老政策時，必須更深入聽取前線同工、社福機構及服務使用者的真實聲音，避免藥石亂投或資源錯配。唯有將工具標準化、服務主動化、空間規劃制度化，以及對照顧者的實質支援有機結合，我們才能真正築起一道無死角的社區安老防線，讓香港長者能夠在熟悉的社區中，有尊嚴、有安全感地度過晚年，較完整地實現老有所養、老有所依的政策承諾。

作者馮志豪教授是香港能仁專上學院協理副校長。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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