來稿作者：周小稞

最近發展局局長甯漢豪在出席一個電台節目時圍繞正在推進的《建築物條例》修訂一事透露，為摸清村屋的潛建問題，屋宇署已巡查全港9萬多棟村屋中的6萬棟，發現一半村屋都有潛建物，部分更潛建多幾層樓。面對廣泛存在的潛建問題，發展局擬重啟「新界村屋潛建物申報計劃」，並對申報的「小型潛建物」給與三年寬限期，讓業主聘請註冊機構進行檢核，之後才會對未經檢核的「小型僭建物」採取執法行動。至於「嚴重僭建物」，政府則會第一時間予以取締。

俗話說，法不責眾。由於過去相當長時間政府對潛建物未能做到及時依法處理，結果導致大面積的潛建問題，政府也因此不得不網開一面，退而求其次。對於政府的這一處理方法，有議員就讚其務實而又不擾民。不過當有議員依據民意建議，一些舊有潛建物在經專業人士驗明無安全隱憂的前提下能否透過繳納大額懲戒性罰款以免除法律責任時，甯漢豪第一時間就予以回絕，指出政府不會建議採用這一方法，給下一代發出「用錢就可以買起違法行為」的錯誤訊號。

確實，違法行為不能僅用錢就可以擺平，否則法治的精神與法律的意義何在？不過也不能完全排除經濟手段在處理違法行為中的作用，尤其是針對那些對國家、社會、他人並沒有造成實質性危險或傷害的行為。在普通法體系，以罰款的方式處理違法行為的案例比比皆是。即便在成文法體系，罰款有時候也是處理違法行為的一種選項甚至是唯一選項。譬如說超速駕駛在香港被視為違法行為，一般情況下繳納罰款就可免除法律責任，除非有關駕駛被歸類為危險駕駛。

回到對舊有潛建物的處理上。潛建確實是違法行為，但它之所以在香港大面積的存在，政府在執法上的滯後甚或聽任不管也是重要的原因，對此政府難咎其責。按照法律，舊有潛建物的確應該被拆除，但對於那些於自身或他人並不構成實質性危險或傷害的潛建物能不能有更靈活、更務實的雙贏解決方案？譬如說，業主繳納大額罰金以作為對其違法行為的懲戒，而政府接受罰款並免除其法律責任以作為對其執法不嚴的彌補。畢竟法律的根本目的不是要激化矛盾，而是要基於法律的原則尋找互惠共贏的方式化解矛盾。這一點在普通法體系中表現得尤為明顯，一個個案例提供了不同背景下靈活而非僵化但又有原則的司法判決。

從村屋的潛建，筆者不禁聯想到丁屋的亂象。俗稱「丁屋」的「小型屋宇政策」是港英時期為爭取新界原居民支持開發新市鎮而推出的一項旨在改善新界原居民居住環境的房屋政策，允許年滿18歲的男性新界原居民以免補地價的方式興建一棟不超過3層、每層面積不超過700平方呎的丁屋自住。但這一政策推出後不久就遭到濫用，大量無地的新界原居民私下將擁有的「丁權」出售予擁有農地的發展商，發展商再興建丁屋出售套取巨額利潤。這種「套丁」行為就如村屋潛建一般廣泛存在，令政府根本沒有精力與時間一一追究。為防範「套丁」行為，政府不得不在批出丁屋興建申請時慎之又慎，每年批准的申請只有千宗左右，累積獲批的「丁權」數量不到「丁權」持有人總量的四分之一，但與此同時政府又預留了近千公頃的農地供興建「丁屋」用。「丁屋」僵局因此而生。

無論是潛建還是「套丁」，在新界地區都由來已久，前者更多地與政府執法不力有關，後者則更多地與政策自身的缺陷有關。儘管成因不同，但它們都成為尾大不掉的問題，如果遲遲不予處理，不僅政府的公權力會受到質疑，而且會損害社會的公平原則，影響土地資源的有效開發。尤其是村屋與丁屋大量分佈於北部都會區，它們的問題得不到有效解決，北部都會區的開發建設也將大受影響。針對村屋潛建，政府已經邁出解決問題的可喜一步，儘管步伐還不夠快，思路還不夠靈活。面對利益關係更為複雜的丁屋問題，政府也應該拿出擔當與智慧，平衡各方利益，並採取更為靈活而又務實的方法盡快走出僵局，實現共贏。

目前特區政府話事的公務員絕大部分成長於港英時期。英國人在治理香港期間，一個重要的特點就是靈活務實，善於妥協，杜絕不了的不會「頂硬上」，而是通過透明的監管加以疏導。譬如說，香港開埠初期，英國人禁止華人賭博，但賭博之風仍無法阻止。港英政府於是退而求其次，允許開設賭館並發牌監管。之後雖一直打擊非法賭博，但政府始終為合法賭博留有通道，像賽馬活動不僅滿足了民眾博彩需求，也創造了大量公益收入。再譬如說，英國人在1898年從清朝租借新界土地後，並沒有強制剝奪原居民的土地產權，而是一方面承認新界原居民原有對土地的權利，但另一方面又以「集體官契」的方式獲取了對這些土地的「擁有權」。這樣靈活務實的做法幫助實現了新界地區管治權的順利過渡。

窮則變，變則通，通則久。當前的香港正面臨多方面的內外挑戰，需要通過「變通」走出僵局，擺脫困境。不僅潛建的僵局要打破，丁屋的僵局要打破，香港存在於其它領域的類似僵局也要打破。如果繼續抱持既有的思維定式，走不出既有的傳統套路，香港只會繼續沉淪。180年前香港淪為英國殖民管轄，正是因為當時的大清王朝秉持「祖宗之法不可變」的僵化思維而輸掉了鴉片戰爭，而當下中國的全面崛起與偉大復興則都始自1978年中國共產黨提出的那句著名的「解放思想 實事求是」口號。歷史的經驗教訓值得今日的香港銘記與借鑒。

作者周小稞是紫荊黨政策研究院研究員。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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