來稿作者：溫凡

去年10月，中國共產黨二十屆四中全會通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（簡稱《建議》），整體篇幅約兩萬字，國務院根據黨中央建議編制的詳細實施方案（共18篇、62章），於今年3月的十四屆全國人大四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十五個五年規劃綱要》（簡稱《綱要》），全文共計七萬餘字。

讀懂規劃邏輯

邏輯上而言，先有黨中央的《建議》（約兩萬字），然後國務院根據《建議》精神編制《綱要》（約七萬餘字），最後經全國人大審議通過成為正式的國家規劃。

此外，雖然綱要全文有七萬餘字，但後續仍然會在各個細分領域推出具體的規劃，以「十四五」為例，「十四五」期間國家制定了一系列專項規劃，例如《「十四五」國家資訊化規劃》和《「十四五」數字經濟發展規劃》等。

《綱要》採用「正文+專欄」的形式，「正文」闡述發展方向和重點，「專欄」則列出政府履行職責領域的重大工程、專案和政策。這種形式很好地處理了原則性內容和具體抓手的關係，使規劃的各項任務有了清晰的工作支撐。

學習專案抓手

就香港情況而言，一般而言香港政府公文鮮少採用專欄的形式表達具體的專案，但就筆者與相關規劃部門的交流而言，專欄的部分反而是各級政府最為關注的要點，因為通常專欄就往往意味着具體的專案抓手。

以「十五五」規劃為例，23個專欄可分為：經濟社會發展主要指標（一個）、新質生產力發展（五個）、現代化基礎設施體系（五個）、城鄉融合發展（兩個）、保障和改善民生（六個）、綠色低碳轉型（三個）、重點領域安全保障（一個）。

例如專欄2中有關產業基礎能力的部分，列出未來五年的重點發展的產業方向。

採用這種方式，一是簡單明了，重大專案一目了然，方便後續各級政府執行；二是重點相對突出，綱舉目張，結構上也方便後續專項規劃擴充內容。

具體到規劃內容上，筆者有以下幾點觀察：

一、從市場主體到社會主體

學習《綱要》，一個很重要的方式是對比。例如在「十四五」規劃開篇的表述「引導規範市場主體行為」，而在「十五五」規劃中，開篇表述變為「主要闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導規範社會主體行為」。

從「市場主體」到「社會主體」，雖是一詞之差，背後卻大有深意。市場主體通常而言是指經濟領域的各類主體，而「十五五」規劃將其擴大的社會主體，則蘊含着「十五五」規劃包含社會發展的方方面面，是全面建設國家的藍圖，也體現了發展觀念和治理歷年的不斷進步，體現了深刻的戰略考量。

《綱要》的全名包括國民經濟和社會發展，將規範主體升格為社會主體，體現了國家發展的戰略，不僅依靠經濟領域的市場主體，也包括為社會發展各個領域做貢獻的主體。

二、機遇與風險並存

《綱要》中說「我國發展處於戰略機遇和風險挑戰並存、不確定難預料因素增多的時期。」在之前的文件中曾經提及的「戰略機遇期」，被「戰略機遇與風險並存」所替代，充分表示了對於複雜國際環境和風險的認識。

但在風險與機遇並存的背景下，《綱要》也提到了「我國具備主動運籌國際空間、塑造外部環境的諸多有利因素」。也就是說，在困難的局面下，也要「增強信心」，擁有亂雲飛渡仍從容的底氣。

三、強調市場與政府的關係

在必須遵循的原則中，首次將「堅持有效市場和有為政府相結合。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，構建統一、開放、競爭、有序的市場體系，建設法治經濟、信用經濟，打造市場化法治化國際化一流營商環境，形成既『放得活』又『管得好』的經濟秩序。」納入其中，把政府與市場的關係明確為必須遵循的原則之一。

在以往的規劃文件中，政府與市場的關係通常是在深化改革章節，作為具體的工作要求而提出的，例如「十四五」規劃中提出「推動有效市場和有為政府更好結合」，但在「十五五」規劃中，第一次將政府與市場的關係提高到了大原則的層面，體現了中央在頂層設計中對於處理好市場與政府關係的重視。

四、指標調整體現政策導向

與「十四五」規劃相比，「十五五」的規劃指標主要變化了以下三個項目：

1. 每千人擁有的醫師數目標升級為每千人擁有的醫師及護理人員數，說明中央已經充分考慮在應對老齡化挑戰中，需要解決的護士人數不足問題。

2. 養老保險參保率指標升級為養老機構護理型床位佔比。與1類似，設計直指「一老一小」等群眾最關心的服務品質和可及性問題，體現了「投資於人」的鮮明導向。

3. 綠色生態指標升級為非化石能源佔能源消費總量比重25%，在海灣石油危機的大背景下，更加體現了這一目標轉變的前瞻性意義。

同時，在以下的項目上從個數指標轉化為比率指標：每千人口擁有三歲以下嬰幼兒托位數變為三歲以下嬰幼兒入託率提高，實事求是地反應了從追求規模轉向追求效果。

一般而言，在規劃綱要中，發展的指標會分為「預期性」與「約束性」兩類屬性。此方面也值得香港借鑒。設計的初衷是將涉及到公眾利益的政府的行為更多用約束性指標，市場主體的行為為主的則採取預期性指標，為實踐留有一定的空間，也是處理市場與政府關係的一個創新性舉措。

香港在落實行政主導的大背景下，也正在開展制定五年規劃的討論，坊間也不乏關於是否制定有關GDP增速等指標的討論。有鑒於此，香港不妨借鑒國家的發展綱要，將相關的指標屬性分為預期及約束兩類，涉及行政主導、公眾利益的可採用約束性指標（KPI），必須完成。涉及到全社會主體共同努力的，則可採取預期性指標，在實踐中努力追求更高的成果。

作者溫凡是香港國際金融學會副會長，香港新方向會計及金融服務業召集人。

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