來稿作者：梁名峰博士、陳煒婷

港府多項扶貧政策頗有成效。但是，當扶貧焦點僅聚焦於特定群體時，政策會否陷入「見樹不見林」的盲點？單純強調「資源投入」與「產出」，在多大程度上能真正轉化為「成效」——即實質減少貧窮人口或紓緩其生活壓力？當特定項目的 KPI 宣告達成，那些未有參加項目的貧窮人口情況如何？「計畫達標」又是否等同於「協助脫貧」？筆者觀察到，當前社會討論往往因缺乏對「貧窮概念」的基礎理解而流於失焦。故此，本文嘗試釐清相關概念，並為扶貧政策的討論提供更具方向性的分析框架。

為何金錢是量度香港貧窮問題的核心指標？

香港政府自2021年起停發《香港貧窮情況報告》，直指舊有「相對收入」貧窮線過於單一，改以「精準扶貧」取代。早前發表的《香港精準扶貧成果報告》（簡稱《報告》），便詳列了四大普惠政策的資源投放，以及住戶平均每月獲得的社會資源價值，同時公布了各項精準扶貧項目的績效指標（KPI）、受惠人次及成功個案。從微觀視角來看，「社區客廳」、「課後託管」及「共創明『Teen』計劃」等項目，確實為有參與項目的目標基層家庭提供了貼身的社區支援，政府和前線社福同工的付出與用心，均值得肯定。然而，若要進一步探討如何提升「精準扶貧」的整體成效，便有必要從社會影響力評估的角度加以審視。

要探討精準扶貧政策會否出現「見樹不見林」的問題，首先必須回到最基本的觀察方法——先看清「森林」，再理解當中的每一棵「樹木」。在社會政策討論中，大眾耳熟能詳的有「絕對貧窮」、「相對貧窮」及「多維度貧窮」等概念（限於篇幅，此處不作詳述，但其核心均在於反映資源不足與分配不均的狀況）。人們常說貧窮是多元的，但更準確地說，多元的是貧窮的成因及其所帶來的影響，而非貧窮本身的定義。在香港這種商品化與市場化程度極高的經濟體中，基本生活資源絕大部分透過市場機制配置。這反映出一個關鍵現實：無論採用哪種貧窮定義，在本地語境下，最終都難以脫離「金錢」這一核心因素。

在香港，「有錢的人不會窮」在很大程度上反映了一種現實觀察。貨幣具備高度流動性與交換能力，只要擁有穩定而充足的經濟收入，在撇除健康狀況等非經濟因素後，個體便能取得足夠資源，從而大幅降低多數形式的生活匱乏與社會排斥。因此，金錢不僅是一項統計指標，更是連結各種生活條件的關鍵媒介，也是理解及量度不同貧窮面向（無論其成因或影響）的核心變項。過去政府及坊間常以部分長者「低收入、但有資產（如自住物業或儲蓄）」為由，認識流動收入指標已經失效。然而，早前已有社福機構的研究指出，採用「資產年金化」的方法，將資產或儲蓄折算為每月虛擬現金流，便能在很大程度上解決有關疑慮。

釐清「經濟貧窮」與「社會需要」

最新發表的《報告》嘗試從多維度剖析弱勢群體的處境，大量納入心理健康、社交聯繫及生活質素等非貨幣因素，以回應獨居長者、基層精神健康等切實社會需要。這固然體現政策對民生痛點的關切，但資源配置與政策分類上，必須明確區隔「經濟貧窮」與「社會需要」這兩個本質不同的概念。

貧窮人士自然存在社會需要，但有社會需要的人卻未必等同於貧窮。以「獨居長者」為例，其核心困境往往在於社交孤立、情緒疏離及社區照顧不足，這在本質上屬於安老服務及長者福利範疇，而非純粹的經濟貧窮問題。單純依賴扶貧系統的資源再分配，難以根本解決長者獨居所衍生的結構性社會問題。

將性質各異的社會問題一律「扶貧化」，看似全面關顧，但實則有機會令討論失焦。在長遠的財政規劃與政策成效評估中，卻容易導致專項扶貧工具功能泛化與超載，最終稀釋公共資源，削弱對真正經濟極度匱乏群體的定向支援。

真實社會投資回報應更加明晰

最新《報告》詳列公屋、公營醫療及免費教育等普惠性社會服務的投入。然而，普惠性社會服務的本質屬於現代社會的基本公共產品，其宏觀目標在於保障全體市民的基本權利及促進社會流動，而並非專為貧窮人口而設的定向再分配政策。若將整個福利體制的基建投入，與專項扶貧項目的實際邊際貢獻混為一談，便容易在政策評估上出現「重疊計算」的問題，難以準確衡量個別項目的真實社會投資回報。

同樣地，當前關於「多維度貧窮」的討論，亦有需要釐清其背後的因果關係：經濟資源的匱乏是「因」，而居住環境惡劣（如劏房）、身心健康受損以及社會流動機會受限，則往往是「果」。若政策將這些「衍生後果」直接等同於問題本身，扶貧資源便容易集中於後果層面的改善，例如提供短期空間支援或各類活動，而忽略對經濟資源分配的根本問題。這類措施固然能為基層帶來生活上的邊際改善，但若要達致實質脫貧，公共政策仍需回到核心問題——基層家庭的可支配收入是否得到持續而實質的提升。

未來政策評估框架應從兩方面提升

若從社會影響力評估的專業視角審視，現行《報告》為衡量扶貧項目的微觀成效提供了重要的數據起點。在此基礎上，未來的政策優化與評估框架，可在以下兩個維度進一步提升：

第一，在微觀的「生活改善」指標上，逐步建立與宏觀「脫貧成效」的銜接機制。 《報告》反映了專項扶貧項目在改善基層生活質素上的即時成效，例如有高達七成（70%）的參與者在問卷中表示在心情、社交或心理壓力上「獲得了正向改變」。在政策科學中，這些主觀感官的提升屬於積極的階段性成果。然而，未來的政策探討若能進一步延伸，研究如何將這些正向的心態轉變與技能提升，轉化為協助基層跨越經濟限制、實現長期實質脫貧的動力，將能使微觀項目的績效指標與宏觀的減貧目標更具備結構性的邏輯關連。

第二，在追蹤既有受惠個案的同時，進一步擴展對潛在群體的數據全景監測。 《報告》以質性個案的形式，細緻地呈現了部分參與者的成功經驗與高滿意度，這對了解前線服務的實際運作具有參考價值。而從宏觀立場出發，未來的數據搜集若能與全港性的基層流動收入數據進行橫向對照，將有助於主動識別出那些「尚未參加、或因制度與客觀限制未能觸及」的潜在群體狀況。這種「專案數據」與「全景監測」的互補，是協助政府將政策雷達精準覆蓋至每一個邊緣角落的關鍵所在。

簡而言之，上述兩項建議旨在為精準扶貧政策的未來發展提供技術參考，期望在「深度」上（從生活改善深化至實質脫貧）與「廣度」上（從特定受惠群體擴展至全景數據監測）精益求精，推動本港扶貧工作走向更科學化、結構化的新階段。

防範「個別樹木」盲點

現行精準扶貧策略高效地聚焦於「長者、單親、劏房戶」三大目標群體，這在政策推行初期確實能快速回應社會最具共識的關注問題。然而，從長遠規劃來看，三大群組的確立與未來的動態調整機制，若能進一步交代一套更為嚴謹、客觀的數據推導與篩選框架，將有助於社會各界更清晰地理解政策的科學定位。

在公共政策的制定中，指標的核心功能在於客觀、全景式地「界定問題」。若能將特定群體的「定向精準扶貧」，與全港宏觀貧窮結構、動態與分佈（森林）的全面掌握有機結合，將能更有效地避免技術上的覆蓋盲區。當前的精準定向固然能為三大群體提供高密度的資源投放，但從整體社會關懷的廣度出發，如何讓其他同樣面對沉重經濟壓力的群體（如在職貧窮的無子女家庭、非劏房的基層殘疾人士、跨代同堂的邊緣戶），在統一、透明的數據框架下獲得同等密度的政策關注，是精準扶貧走向下一階段精緻化發展的重要課題。

此外，關於相對貧窮線在數學上「因隨中位數變動而永遠存在」，進而認為其政策意義有限的觀點，亦可以多加討論和在貧窮線下追加分析（在貧窮線下找出不同群組）。相對貧窮線（如住戶入息中位數的50%）其核心價值在於量度社會的不平等程度與相對剝奪感。參照其他發達經濟體，透過有效的資源再分配與基層就業支援，處於中位數50%以下的人口比例（貧窮率）和貧窮差距是完全可以實現實質縮減與改善的。

政策應見木又見林

在討論貧窮問題時，首先需要釐清「貧窮是什麼」，如此才能為扶貧政策、計劃與項目建立清晰的方向。以貧窮線配合精準扶貧策略，確實有助同時掌握整體貧窮狀況（「森林」）與不同群體的具體需要（「樹木」），從而提升政策的完整性與針對性。

需要強調的是，貧窮線本身只是量度工具，而非政策目標；不同量度方法亦各有其作用與限制。在現行精準扶貧框架下，若能在既有群組劃分（如年齡、家庭狀況及居住條件）以外，進一步結合性別、族裔、身體狀況及就業情況等社會分層因素，並在各類群組中清楚區分「經濟匱乏」與其他「社會需要」，將更有助針對性地制定政策。

唯有同時看見「森林」與「樹木」，香港的扶貧政策才能既不失焦於整體貧窮狀況，亦能回應不同群體的實際需要，從而更有效提升整體扶貧工作的成效。

作者梁名峰是社會學哲學博士，從事政策研究及社會影響力評估工作多年；作者陳煒婷是樂施會研究幹事（項目評估）。

文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。

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