來稿作者：彭意婷

近年，政府多次強調要提升「治理效能」，並推出首份五年規劃，社會亦被呼籲以理性態度看待各項改革。這些目標的實現，離不開一個基本條件：充足、可信的公共數據。沒有數據，就無從準確掌握民情；沒有準確的民情判斷，政策針對性便無從談起；沒有針對性，治理效能就只能停留在口號層次。然而，最近《南華早報》報道，選舉事務處以「沒有運作上的需要」為由，停止編製按年齡及性別劃分的投票率統計。這個決定，與政府自己設定的施政目標自相矛盾。一方面要提升治理效能、鼓勵理性討論，另一方面卻在收窄理性討論所必需的數據基礎，政府在不斷削弱自己可以用來實現政策目標的工具。

停製分齡投票率　等如自廢治理武功

五年規劃要成為管治藍圖，前提是能夠準確診斷社會現狀、精準鎖定政策目標。當分齡投票率這類數據不再向社會公開，政策制定者與公眾之間便出現資訊斷層。外界無法判斷投票率下滑究竟集中在哪個年齡層、哪些社群，也無法追蹤制度變動前後的參與變化，任何分析和建議都只能依靠零散印象，五年規劃中各項針對青年、針對地區、針對特定群體的政策構想，便失去實證基礎。

提出相關批評的不只是傳統意義上的公民社會人士，全國港澳研究會顧問劉兆佳也向《南華早報》指出，掌握分齡投票率有助深入研究選民行為，包括市民對政府及社會狀況是否滿意。這說明，有關數據在學者眼中是理解施政效果的重要入口，而非可有可無的「花邊統計」。政府若放棄這項工具，便等於在五年規劃的制定和評估過程中自廢武功，所謂「對症下藥」的治理自然難以實現。

香港缺乏檔案法　談何對接國家？

這種窘境的根源，在於香港長期缺乏制度約束，形成了一個尷尬的局面。政府一方面以「對接國家發展」作為政策口號，另一方面在檔案和資訊法制上卻遠遠落後於內地。

內地早在80年代已訂立《中華人民共和國檔案法》，並於2020年全面修訂，明確規管檔案建立、移交、開放利用和法律責任。反觀香港，至今仍欠缺一條具法律約束力的《檔案法》，也沒有資訊自由法，公眾索取政府資料主要依靠行政性的《公開資料守則》。該守則聲稱「盡量提供資料」，但本身不是法例，沒有獨立監管機關或法律責任，既不要求部門編製新的資料，也不強制維持過往例行公布的統計，只規定提供「已持有」的資料。

在今次事件中，申訴專員公署回覆媒體查詢時的說法，恰好印證了這一制度漏洞。公署表示選舉事務處「並無不當」，理由是《公開資料守則》並無規定必須繼續編製一向有提供的統計，更強調「每宗個案須按其本身情況處理，不適宜與過往個案作直接比較」。這個回應清楚說明，部門可以輕易透過「不再編製」避開披露壓力，現行制度對此無能為力。法律改革委員會早已指出，欠缺檔案法不利保存具長期價值的紀錄，也削弱公共監察的制度基礎。如果政府希望在「對接國家發展」上展現實際行動而非口號，檔案法制改革正是其中一個可以立即着手的具體項目。

管治威信在資料失蹤中流失

制度漏洞讓數據一步步從公眾視野消失，而這已不是單一事件，正逐漸侵蝕政府的管治威信。

停止編製分齡投票率，是一個值得社會追問的決定。按年齡與性別分拆的投票率，能夠揭示政治認同與世代交替的實況：哪些群體正在撤出制度，哪些群體仍然願意投入，這些都不是憑印象就能回答的問題。當整體投票率由過往逾半跌至三成左右、青年投票率更由五六成大幅下滑至個位數，社會理應要求更細緻的分拆數據，去追問抽離感從何而來、制度調整究竟觸動了什麼。然而，當局偏偏選擇在此時停止編製，並以「不再有需要」作為解釋。當診斷問題的工具在問題最嚴重的時刻被收起，外界只會得出一個印象，政府不希望這些數字繼續成為公共討論的依據。這種印象本身，就足以打擊管治威信。

更值得警惕的是，這並非單一事件。申訴專員公署在缺乏充分交代下，下架2023年4月之前的調查報告和年報，市民現須預約親身查閱，不便程度大增。區議員的工作報告同樣只准親身到民政處或秘書處登記查閱、付費影印，不設網上公開。一宗宗看似技術安排的決定，累積起來便形成一個令政府尷尬的格局，因涉及監察和治理的關鍵資料，正被系統性地移出公眾視野。對於一個強調「提升治理效能」的政府而言，這種走向顯然不利。

三大惡果削弱政府施政基礎

這種傾向若持續下去，將從三個層面反過來削弱政府的施政基礎。

第一，公共討論失去共同事實基礎，社會分歧更難修補。選舉分拆投票率、申訴報告、區議員工作報告等，本是不同立場者都可以引用的基礎數據資料。當這些數據資料被抽走，公共討論便容易滑向情緒化，支持者與批評者各自憑感覺敘事，立場取代證據，猜忌和陰謀論填補數據留下的空白。政府一直呼籲社會理性討論，但理性討論的前提正是充足的背景資料。資料愈少，理性空間愈窄，社會分歧只會更難彌合。

第二，政策建議質素降低，政府可用方案更少。良好的政策不能單靠感覺，而需要具體數據作為支撐。當各種數據資料愈來愈難取得，公民團體、專業界別和學者在為五年規劃、施政報告提出建議時，只能退回宏觀口號和主觀感受，無法就特定群組或制度環節提出具體、實證性的修正方案。這意味着政府收到的外界意見質量下降，可用政策選項也隨之減少，受損的終究是決策質素。

第三，社會信任持續流失，管治成本不斷上升。資訊不透明會令公眾更難分辨政府究竟是「有心改善」還是「刻意隱藏」。當關鍵統計消失、監察報告下架，即使官員強調「結果並無問題」，市民也難以憑空接受。長此下去，「信與不信」將取代建基於數據的理性判斷。信任一旦流失，任何政策推動都將面對更高的社會阻力，管治成本必然持續上升。這對於一個希望「提升治理效能」的政府而言，是最不樂見的局面。

數據開放應成五年規劃突破口

從香港整體競爭力看，資訊環境也是城市能否吸引人才、投資和研究的重要因素。真正具競爭力的城市，不是資訊上層層加鎖，而是願意讓證據存在、讓社會看見。上述矛盾並非無解，關鍵在於政府能否把數據開放重新定義為實現自身目標的工具，而非負擔。具體而言，三項措施可納入五年規劃，成為可展示的政績。

第一，為選舉及治理統計訂立「不可隨意停編」的公開原則。對於歷來例行公布的統計，除非有清楚、可被公開檢視的理由，並經適當諮詢和立法會匯報，否則不應停止編製或下架。任何停編改動須公開方法學理由和影響評估。這能直接向社會傳遞政府重視透明度的訊號，有助修補當前的信任缺口。

第二，將數據開放、循證治理和資訊制度改革正式納入五年規劃。規劃中應明確列出提升公共數據透明度、改善資料可得性的具體措施，並訂下清晰時間表和指標。這既是對「提升治理效能」的具體回應，也讓五年規劃在公眾眼中更有實質內容，而非僅僅是一份願景文件。

第三，從根本上解決制度缺位，把拖延多年的《檔案法》及相關資訊法制立法重新提上日程。這一步最具制度意義，也最能展示香港在「對接國家發展」上的實際行動。若能在規劃中提出立法時間表，訂明各部門有義務建立和保存完整紀錄，規管銷毀與下架程序，並引入獨立監督機制，不僅能為公共監察提供長遠保障，更能成為政府五年任期內一項具歷史意義的制度建設。

歸根結柢，提升治理效能、對接國家發展、推出五年規劃，都是政府自己設定的目標。這些目標能否實現，很大程度上取決於政府是否擁有足夠的數據工具和社會信任。把數據藏起來，短期或可減少尷尬提問，長遠卻會令施政更加吃力；把數據放出來，短期或要面對更多質疑，長遠卻能換來更堅實的治理基礎和更低的管治成本。如果香港希望在未來五年以理性和專業走出一條路，第一步，正是停止把數據視為負擔，把資訊開放和檔案立法重新放回公共政策的中心。

作者彭意婷是新思維副秘書長，青年組織「燈芯」創辦人。

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