來稿作者：楊華勇

7月14日，美國總統特朗普曾於六年前簽署的第13936號《香港正常化總統行政令》正式到期。這一次，白宮沒有例行續期——美國不再延續針對香港問題發佈的「國家緊急狀態」，這份行政令也隨之終止。7月17日，中國商務部新聞發言人正式回應，對美方的這一舉動表示讚賞，並指出這是落實中美經貿磋商共識的重要一步。同一天，香港特區政府發言人也表態，對美方涉港政策向積極方向調整表示肯定。

美國「以港遏華」策略退場

表面上看，這似乎是一次技術性到期的處理；但若放回六年來的中美博弈脈絡去看，它更像一塊被悄悄撤下的多米諾骨牌——其連鎖反應，遠比「一份文件失效」複雜得多。

六年零一個月的「緊急狀態」，到底「緊急」了什麼？要理解這次終止的份量，必須先回到2020年7月14日那天。當天，時任美國總統特朗普同時簽署了《香港自治法案》和第13936號《香港正常化總統行政令》，以所謂「香港局勢對美國國家安全、外交政策和經濟構成非同尋常和特別的威脅」為由，宣佈進入國家緊急狀態。這份行政令援引的是《國際緊急經濟權力法》，也是美國此後一系列涉港制裁的「法律根基」。

根據行政令，美國取消了香港在經濟、旅行、移民、出口管制等方面長期享有的、區別於中國內地的「特殊待遇」，具體包括：香港特區護照持有者的優惠待遇；終止對香港的國防產品出口許可；暫停美港之間移交逃犯和被判刑人員的協議；中止香港執法人員與美方的訓練計畫；暫停雙方在空間與地球測繪方面的合作；終止富布萊特學者交流專案；重新安排香港難民入境名額；授權對中方及港方官員實施資產凍結、入境禁令等制裁。

行政令發佈之後，數十位中國內地和香港特區的高級官員被列入制裁名單。拜登政府上台後延續了這一路線，每年例行延長國家緊急狀態，涉港制裁措施也隨之延續。換句話說，過去六年裏，香港所承受的每一輪來自華盛頓的壓力，幾乎都可以追溯到這份行政令。它的存在，是美方「以港遏華」整套政策組合拳的總開關。

馬德里磋商下的減壓信號

需要冷靜看待的是，行政令的終止，並不等於所有涉港制裁一夜之間煙消雲散。美方官員近期也表示，該行政令「在其他方面仍然有效」，且「香港已不再擁有足夠的自治權，因此美國已沒有理由將香港與中華人民共和國區別對待」。這意味着，美國國務院2026年中發表的《香港政策法報告》中「香港沒有足夠自治」的表述，以及其對香港享有「特殊地位」的質疑，仍可能在其他法律框架下延續。

但即便如此，這次終止的意義依然不可低估。原因在於三點。

其一，法律根基被拔除。​過去六年涉港制裁的「根」是第13936號《香港正常化總統行政令》。行政令終止後，若美方想繼續施加新的涉港制裁，就需要重新尋找法律依據或重新簽署行政令，政治成本和操作難度都顯著上升。

其二，中美經貿磋商共識落地。​ 商務部在回應中明確提到，美方是在「中美馬德里經貿磋商」中作出的承諾，近期才向中方確認不再延續。這意味着涉港議題已經部分進入中美經貿磋商的議程，成為雙方可以談判、可以交換的籌碼。這種「議題化」的處理方式，本身就是關係緩和的信號。

其三，中方對此給予正面回饋。​商務部發言人用了「讚賞」一詞，並明確表示「維護香港繁榮穩定符合中美共同利益。美方政策向積極方向調整，也符合國際社會的普遍期待」。中方同時提出希望美方「恢復並加強與香港特區的正常經貿往來」，為下一步談判留下了明確議題。

香港還能享有「特殊待遇」嗎？

不過，對香港來說，真正的痛點是：被抽走的特殊待遇還能回來嗎？這才是問題的關鍵。要回答這個問題，就應該回過頭來看：過去六年，香港失去的到底是什麼？

按1992年《美國香港政策法》，美國給予香港一系列區別於中國內地的特殊待遇，主要包括單獨關稅區地位、承認香港原產地證書、對港出口管制歸入較少限制的B組（中國內地歸入D組）、金融領域的美元—港元自由兌換安排、航空服務協定、富布萊特交流項目、護照免簽等。2020年起，美國逐步取消了其中大部分貿易與出口管制方面的優待，包括暫停出口許可證豁免、終止國防設備出口許可、評估差別待遇等。

這些措施對香港的實際衝擊，外界一直存在爭議。多位學者當時的測算顯示：2018至2019年，港產商品輸美規模每年僅約36.5億港幣（約4.7億美元），受加稅影響的貨物實際只有約3.2億美元，佔香港總出口不到0.1%。香港作為一個以轉口貿易和服務業為核心的經濟體，其抗壓能力遠超出某些鷹派人士的預期。

真正讓香港感到不便的，更多是高科技領域的出口管制：原本香港可從美國進口的部分敏感技術產品（B組許可例外）被收緊到與中國內地同等的D組待遇，這對部分科研、高端製造環節帶來了實際障礙。

這也是為什麼中方在本次回應中特別強調「恢復並加強與香港特區的正常經貿往來」。對於港人來說，「終止緊急狀態」是象徵性的勝利，「恢復特殊待遇」才是實實在在的紅利。

制裁大棒最終砸到自己腳上

當中涉及一個悖論：美國人在香港的利益有多大？白宮可以揮舞制裁大棒，但每一次揮舞，都會砸到自己的腳上。一組資料可以說明問題：香港是美國最大的單一貿易順差來源地。截至2018年的十年間，美國對港累計貿易順差達2,970億美元，位列美國全球交易夥伴首位；2019年美對港商品與服務貿易順差約290億美元；2024年，美國對香港貨物貿易順差仍達219億美元，雙邊貨物貿易總額約338億美元，為美國農業、時尚、製造業等領域提供了近14萬個就業崗位。另外，美國在香港運營的企業超過1,300家，其中238家跨國企業將地區總部設在香港；約8.5萬名美國公民長期在港居住。摩根大通、花旗、美洲銀行等美國主要金融機構均在港設有重要業務。

這些數字意味着什麼？意味着美國每制裁一次香港，受傷的不只是港人，還有美國自己的出口商、美國本土的就業、以及數千家美資企業的區域佈局。香港美國商會近年多次公開呼籲「承認香港的獨特地位和在全球貿易中的關鍵作用」，背後正是這種利益邏輯的驅動。這也是為什麼，即便在最劍拔弩張的時刻，華盛頓內部也始終存在理性的聲音——畢竟，「鑒於這些直接利益，美國有強烈的動機支持維護香港高度自治」。

把視野再拉高一層看，這次終止或許不只是涉港議題本身。過去幾年，「香港議題」在中美關係中扮演的角色，始終是美方施壓中國的一張牌。無論是《香港人權與民主法案》《香港自治法案》，還是每年發佈的「香港政策法報告」，都曾被用作對華博弈的工具。中方對此的應對也從最初的口頭抗議，發展到系統性反制——包括制定《反外國制裁法》、對等制裁美方人員、推動香港國安法和《維護國家安全條例》落地。

戰術撤退還是戰略轉向？

如今，這張牌被主動收回了一角。很難說這是美方突然「良心發現」，更合理的解釋是：在馬德里經貿磋商的大框架下，美方需要在某些議題上作出姿態，以換取中方在其他領域的合作。涉港國家緊急狀態的終止，就是這種交易的產物之一。

從這個意義上說，這次終止既是對香港的善意，也是對中美關係的一次「減壓」。它可能預示着雙方在更多議題上重啟務實對話的空間正在打開。

「積極方向」之後，路還很長。商務部的回應中有一句話值得玩味：「希望美方恪守有關國際公約和雙方共識，尊重中國主權和香港特區法治，恢復並加強與香港特區的正常經貿往來。」這句話既是「讚賞」之後的期許，也是一份清單——清單上的每一項都是未完成的作業。

行政令終止了，但美方能否真正恢復對香港的貿易優惠待遇？能否重新把香港歸入出口管制的B組？能否讓富布萊特項目、航空協定、移交逃犯協議等一批雙邊安排回到正軌？能否停止每年發佈那份充滿政治偏見的《香港政策法報告》？這些問題的答案，決定了這次終止究竟是「戰術性撤退」還是「戰略性轉向」。

香港繁榮從來不靠外部施捨

對香港而言，無論外部風向如何變化，腳下的路始終是清晰的。《十五五規劃綱要》明確支持香港鞏固國際金融、航運、貿易中心地位，粵港澳大灣區建設的推進則為香港提供了廣闊的腹地縱深。《香港國安法》實施以來，這座城市已經從動盪回歸安寧，進入了「拼經濟、謀發展」的新階段。這些內生動力，才是香港繁榮穩定的真正根基。

2020年7月14日，特朗普在白宮玫瑰園簽下第13936號《香港正常化總統行政令》時，恐怕沒有想到六年後的同一天，他會以「不再延續」的方式讓它悄然退場。歷史有時候就是這樣：你以為種下的是一根刺，最後發現刺傷的是自己；你以為按下的是一個按鈕，最後發現按鈕連着的是迴旋鏢。

對於中方而言，這次終止值得讚賞，但不值得歡呼。真正的勝利不在於美方某一天收回了某一項制裁，而在於香港在自己的軌道上持續向前——當東方之珠的光芒足夠耀眼時，任何政治陰霾都無法將其遮蔽。而對於美方來說，終止緊急狀態只是一個起點。若要真正修復中美關係，若要真正讓美資企業在港安心經營，若要真正兌現「維護香港繁榮穩定符合中美共同利益」這句漂亮話——白宮還有很長的路要走。

香港，從來不需要誰施捨什麼「特殊待遇」。它需要的是被當作一座城市、一個經濟體、一個文明交匯點，得到應有的尊重。這一點，時間會給出答案。

作者楊華勇是全國工商業聯合會常委，香港中華總商會副會長。

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